PPP不是公共设施建设的万能药

摘要：PPP模式绝不是公共基础设施的“万能药”，任何环节的疏忽或判断失误都可能会带来巨大的政策和市场风险。

PPP(公私合作)模式应用于公共基础设施建设在全球风头正劲。英国政府明确规定：所有大型基础设施建设在进行融资之前，必须先论证PPP模式的可行性。在美国，PPP模式的成功案例不胜枚举，包括：美国弗吉尼亚交通部与私营工程公司FluorDaniel共建设置有实时路况监控设备的高乘载车道;加利福尼亚法院行政办公室与AECOM财团修建改造废弃的法院建筑;马里兰州州政府与PortsAmerica升级巴地摩尔港，等等。

PPP模式可以节省政府开支、改善公共服务质量、促进创新、缩短项目交付时间、为政府额外创收等，不过，这些益处却远不能让PPP模式成为公共基础设施建设的“万能药”和政府万无一失的“救命稻草”。

PPP模式不是“万能药”

无论是从应用范围还是实行效果来看，PPP模式都存在着一定程度的局限性。

第一，并非所有公共基础设施项目都适合PPP模式。布鲁金斯的两位研究员帕特里克˙萨伯尔(PatrickSabol)和罗伯特˙普恩特斯(RobertPuentes)在2014年底发布了一份名为《民间资本，公共利益——成功的PPP基础设施建设需要什么?》的报告。文中提出，虽然PPP模式在美国的公共基础设施领域风头正劲，但却绝不是一剂“万能药”，特别是对于那些利益相关者众多、项目本身复杂性较高、涉及领域关乎重大的项目而言，任何环节的疏忽或判断失误都可能会带来巨大的政策和市场风险。

例如，两位研究员发现，PPP模式鲜有涉足美国的铁路货运、通讯和清洁能源等领域。美国的政府公共部门在上述这些基础设施领域，仍牢牢占据着主导者和管理者的位置。

第二，PPP模式并不一定是短期内最省钱的建设方式。虽然当前许多国家将PPP模式视为化解地方政府债务的一剂良药，且从长期效果来看，PPP模式可以凭借加快建设进度、缩短交付时间等优势，节省项目成本，但它在短期内却常常不是经济意义上最“划算”的选项。

欧洲投资银行早在2005年就曾发布一份名为《PPP的交易模式：证据初探》的报告。该报告经科学估算认为：采用PPP模式的项目，其总成本一般比项目本身所需成本要高出10%，这多出的10%既包括公共部门和中标者在合同洽谈期间的人力和物力花费，也包含了落选者在招投标过程中投入的成本。

此外，国家政策环境和政治制度的不同、项目规模的大小和建设时间的长短，都可能影响到PPP模式的收益率。例如，欧洲投资银行经数据统计后发现，PPP项目的政府采购周期时间越长、项目规模越小，成本就越高。

第三，PPP模式可能会损害部分群体的利益，带来额外的政策风险。在欧美国家，这部分群体主要涉及那些就职于政府基础设施部门的员工，如高速公路收费员、设施维修人员等，因为一旦社会资本进入该领域，就很可能对这一群体的就业造成威胁。

例如，美国加利福尼亚州一个名为“加州政府专业工程师”(TheProfessionalEngineersinCaliforniaGovernment)的工会组织，曾在2010年代表13000名由州政府雇佣的公共基础设施领域的工程师和其他技术人员提起诉讼，反对旧金山地区PresidioParkway的道路修建项目采取公私合作的方式。该工会认为，这一PPP项目的施行将有可能造成大批市政雇员失业。

注重法治和风险评估

帕特里克˙萨伯尔和罗伯特˙普恩特斯在《民间资本，公共利益——成功的PPP基础设施建设需要什么?》这份报告中，通过梳理美国公共基础设施建设的PPP典型案例和采访公共与私营部门的相关人员，最终总结出九条给美国政府的建议，以保证PPP模式能够在基础设施领域发挥最优效用。这些建议包括：在州政府层面建立更加严格的法律监管框架、量化项目预期目标、在项目实施前评判政策风险等。

在一定程度上，上述部分建议具有普适性，然而PPP模式在中国的应用现状和挑战与欧美国家大相径庭。政治制度、法律体系以及政府职能划分的不同等因素，都会影响PPP这一西方理念在中国的本土化进程。对此，中国不应全盘照搬西方国家对于PPP模式的理论解读，也不可无视其作为前车之鉴的作用。

具体来说，结合中国语境和欧美发达国家的过往经验，我国政府采用PPP模式建设公共基础设施应注意两大问题：

一是政府应转变自身的职能和角色，接受法律与制度的约束。当前，我国某些地方政府不能充分理解PPP模式的基本前提，即政府与社会资本应是平等的合作伙伴关系，反而在项目执行过程中表现强势，以行政指导者自居、政府单方面修改合约等现象屡见不鲜，这也是当前我国PPP项目落地率较低的重要原因之一。

近年来，地方政府单方面要求重新谈判、单方面违约等现象屡见报端，为PPP模式在中国的推广发展蒙上了一层阴影。例如，作为中国内地首个PPP项目，福建泉州刺桐大桥在建设过程中曾出现地方政府无视初始合同，前后两次要求名流实业公司投资高达1.2亿人民币的附加增项，增加了社会资本投资方的负担。

对此，清华大学建设管理系教授王守清认为，从宏观层面而言，中国成功推广PPP模式的关键在于依法治国，从地方政府的层面来讲，就是要讲信用，尊重合同的契约精神。

二是政府应充分论证和量化PPP项目的可行性及预期风险，并始终以公共利益最大化为前提。在经济层面，PPP模式并非“万能药”，其蕴含的市场风险不容小窥，这就需要政府在PPP项目筹建期就算好这本“经济账”。实际上，全球一些典型的PPP失败案例，都是源自政府对项目预期目标的误判。

例如，美国弗吉尼亚州的PocahontasParkway道路修建项目，在筹建初期政府没有充分考虑到该地区未来日益上涨的居民出行和货运需求，反而将此项目视为某一房地产开发战略的组成部分。对于项目定位的误判和对未来该地区交通流量过于乐观的论断，导致该项目在2013年几乎陷入违约的境地，社会资本也亏损惨重。

此外，政府作为公共利益的代言人，还应在项目筹划期综合评估和把关项目的社会效益和环境效益。例如，该基础设施项目是否能够保证社会公平、实现成果共享;是否有利于可持续发展，兼顾建设效率与环境保护，等等。

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