【观点】从制度设计层面看待PPP融资难

PPP项目融资难的症结所在，是公共产品由政府供给为主转为市场供给为主的制度缺失。

PPP模式与供给侧结构性改革

中国经济腾飞的轨迹中，社会资本的发展很大程度上是靠与政府的博弈，地方经济的发展很大程度上是靠地方政府与上级政府的博弈，所以地方向中央要政策、要项目，“跑部前进”，企业向政府要税收优惠，要土地优惠，要特殊保护，邀官员站台等。在这一博弈过程中，政府逐步退出产品供给，社会资本，也就是市场化供给逐步增加，是一个趋势性的结果，在普通产品和服务领域如此，在公共产品和公共服务中也是如此。

市场经济的普遍规则是政府充当“守夜人”，其职责是建立公平的市场竞争秩序，消极介入市场竞争，企业职责是创造市场需求、满足市场需求。但是在以上经济发展模式中，市场经济的普遍规则暂时失灵了，相反，政府在积极介入经济竞争，是市场需求的基础创造者，不同地区地政府、不同产业的主管部门，通过税收优惠、土地优惠、产业政策、地方壁垒、行业壁垒，甚至直接行政干预等形形色色、或隐或现的手段在配置市场资源，政府这只“看得见的手”，在市场中随处可见，也正是这只看得见的手创造了、推动了中国经济的腾飞。

从积极地方面看，以上发展轨迹激发出经济的活力，促进了经济的发展，创造了中国奇迹。但是这一非常规的发展模式，也带来了一系列问题，比如：投资(主要是基本建设投资)在经济中的比重过大，地方政府负债过高，地方财政过度依赖土地收入，招商引资主要靠政策优惠。而企业，基于资本逐利的本能，自然而然地迎合政府对市场要素的配置，在研究政策动向上下功夫，在研究官员的喜好上下功夫，通过获取政策红利、获取政府优惠来发展。这也导致企业在政策研究上、人脉关系上投入过多精力，企业发展很大程度上不是决定于企业家精神，不是靠技术、靠管理取胜，而是靠政策倾斜，靠后台背景，所以中国企业普遍创新能力不足、技术研发投入不足，发展后劲乏力。

对于以上发展轨迹的优势和弊端，本届政府显然认识非常深刻，故采取了以“供给侧结构性改革”为核心的一系列措施，其中很重要的措施是以财政预算改革为抓手，进行财税管理体制的改革，控制地方政府负债，改变过去以GDP增长为主的政绩考核体制，更加注重经济发展质量而非速度，去库存、压产能、降杠杆等等。而集中体现供给侧结构性改革的措施就是大力推广PPP模式，改变基础设施和公用事业的供给方式。很明确，中央政府推广PPP的深层次的考虑是在基础设施和公用事业----这些政府介入最深、最典型的领域----引入社会资本，引入市场竞争，使政府逐步从经济建设的一线领域退出来，从公共服务的生产者，逐渐转为监督者、采购者，从重建设、重融资，转向重评价、重合作，逐步使社会的公共产品和服务主要由政府供给，变为主要由市场供给。通过推广PPP模式，使得地方经济的发展不再主要靠地方政府“运营城市”来拉动，逐步恢复政府“守夜人”的角色，逐步从微观市场经济中退出来，逐步使中国经济摆脱主要依靠投资拉动的窘境，减少地方政府对土地财政的依赖度，进而扩大社会公共产品和服务的市场需求，使经济发展更多地惠及民生。

当下PPP模式的认识和实践误区

中央推广PPP模式是促进国家治理方式和治理能力现代化的重要举措，与政府职能转变、体制机制转变密切相关，其目的是通过扩大公共产品和公共服务市场化供给水平，充分发挥有限财政资金的杠杆作用，以提高财政资金的使用效率，提高公共产品和公共服务的供给水平。显然，无论是地方政府还是社会资本，未必都深刻领会到了中央推广PPP模式的深远意义。目前，在PPP项目的发起上、在社会资本的选择上，许多地方政府还停留在政府“运营城市”的老观念上。从我们与许多地方政府磋商PPP项目的实践中感受最深的是，政府一般仍在委托地方政府平台公司作为与社会资本合作的出资单位和事实上的实施主体。平台公司还停留在融资、建设的惯性思维上，难以把自己摆在相对超脱的位置，难以从购买者和监管者的角度考虑，关注重点还是项目的融资成本、建设成本，介入项目管理、运维管理的冲动很足，关注社会资本的服务质量和运维绩效少，在项目模式确定和项目磋商时，对“如何激励社会资本扩大投入以增加公共产品的市场供给”这个推广PPP模式的初衷考虑不足，反而更多地将磋商焦点放在项目成本、计价标准等企业管理方面。简言之，政府还是“经济人”，还没有转变为“社会人”。由于政府角色转变不到位，看得见的手随处可见，使得项目的边界常常模糊不清，使得政府信誉风险成为PPP项目最大的风险，面对难以评估的地方政府信誉风险，资金方望而却步，增加了社会资本的融资难度和融资成本。面对此问题，管理层出台了大量的约束性政策，比如：不得名股实债，政府不得承诺固定回报和回购安排，等等。但是总体而言，着眼点更多还在于约束社会资本的项目融资行为或约束政府对社会资本的融资增信行为，还是以规范项目的名义，让社会资本承担更多的项目风险，而金融机构和社会资本最为关注的、确保项目稳定运营的必备条件-----PPP项目的基础制度、限制政府干涉PPP项目的“权力清单”和政企合作的边界划分-----并没有规范出来。殊不知，PPP项目的最大风险其实不是市场风险，而是基础制度缺失、合作双方的合作规则不清晰稳定，特别是面对强势的、既是合作伙伴又是监管部门的地方政府，若没有权威的约束规范，社会资本和金融机构对PPP模式是深有疑虑的。对于PPP解决落地和融资中遇到的主要难题，笔者提出以下一些建议。

建议一：将“PPP法”定位为社会法

将“PPP法”定位为社会法，而不是行政法，规范的重点应当放在清晰界定政企合作边界上和维护社会公众利益上，核心是规范市场与政府的关系，而不是放在政府内部不同管理部门的职责分工上。立法目的应当是促进公共产品市场化供给，为社会资本扩大公共产品和公共服务投资提供法律保障。正在制定中的PPP法，包括后续的实施条例、实施细则，以及其他配套政策，应当坚持“问题导向”立法原则，做好以下一些制度安排：

一是明确PPP合同是民事合同，修正六部委特经营管理办法中作为行政合同的定位，无论是特许经营项目，还是其他PPP项目，不应当认定是一种行政许可行为，而是政府与社会资本之间的民事行为。

二是明确不同类型PPP项目中的土地及地上建筑物的权属设立、处置方式和程序。PPP项目用地具有公共性或公益性，应当采用划拨方式取得，以降低PPP项目的成本，这样的制度安排有利于增加公共产品和服务供给。对于非经营性和准经营性项目，这一点好理解，对于经营性项目，目前还存在争议。笔者认为，即使是经营性项目，其公益性并不因其具备经营性质而发生改变，项目的本质在于提供公共产品和服务，降低项目投资成本有利于扩大公共产品和服务的供给，也有利于降低使用者的付费负担。

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三是规范PPP项目收益权的登记、流通管理。项目收益权登记和流通制度是PPP项目融资的“基础设施”，这一制度不健全，权属不明确、不清晰，PPP项目就难以获得金融市场的认可，就会阻碍项目融资，阻碍社会资本的退出路径，必然会打击社会资本的投资积极性。

四是为PPP项目产权设立特殊物权，对其取得和流转做出特殊规定。PPP项目公司虽然是企业法人，但是特殊的企业法人，其拥有的资产具有公益性和公共性，对其取得、转让、抵押等应有特殊的安排。比如：项目公司股权及项目公司资产未经批准不得转让、抵押;社会投资人若是国有公司，其在项目中的国有产权可以通过合同约定移交退出，无需进场交易。在实践中，目前项目公司在融资时，一般金融机构会要求将项目公司资产或股权进行抵押，但是实际上项目股权和资产的流通性是虚拟的，并不具有实际意义，金融机构要求抵押是在制度缺失情况下的过度自我保护行为，如果法律规定不可以流转，金融机构也就没有必要办理抵押，这也降低了金融风险，提高了融资效率。

五是PPP项目公司作为一种特殊的商事主体，应当享有特殊的税收减免待遇。

六是认可“多招并一招”。PPP项目投资人选择后，不必重新再走一变土地使用权取得程序，对于具备承包资质的社会投资人无论是否经过招标程序，都不必再进行一次工程招标。

七是强化政府履约的责任，减少换届风险、政府违约风险，重塑政府信誉。特别是要刚性约束政府的付费和补贴义务。

建议二：PPP项目的盈利模式和融资模式应当是商业化的

推广PPP项目可以放大财政杠杆、降低政府负债，但这不应成为考核指标，扭曲PPP项目融资价格。以往地方政府作为公共产品和服务的直接供给者，通过自建或委托代建等方式进行资产投资，并形成固定资产，政府在一直在重资产运行，负债自然高。通过PPP模式，政府购买服务而不是资产，减少了政府的资产负担，放大了财政杠杆，降低了财政负债。

放大杠杆、降低负债是推广PPP模式的附带效应，并不是政府的初衷和目的。政府向社会购买公共产品和服务的初衷和目的是什么呢?就是“花钱买服务，以钱养事，不养人、不养资产”，其真正的需求是服务而不是资产，因而关注的重点应当是社会投资人提供的公产品和服务的实际效用，而不是项目资产本身的价格。

在PPP项目中，政府出资很少的比例，大部分资金需要社会资本投入。社会资本投入资金有两部分，一部分为社会资本自有资金，以股权投资形式进入项目公司;另一部分以项目公司为融资主体，由社会资本负责引入资金(股权和债权都有)。也就是说，社会资本承担PPP项目融资的主要义务，但是目前政府政府部门并没有在观念上扭转过来，过多地干预项目资产的成本、价格，干预项目融资结构。

由于政府转变观念滞后，增加了项目落地和融资的难度。比如：一是增加了项目前期工作量。一个项目前期的合作谈判、实施条件、研究论证等往往要花费一年半载，且工作的主要内容是工程价格，而非合作机制和运维绩效考核，更不是科学测算和优化付费调整机制。其实，合作机制、绩效考核和付费调整机制做好了，项目管理和成本管理，社会资本比政府要更加专业，并不需要政府操心。

二是政府出台了许多与PPP项目有关的金融支持政策，但实际效果并不明显。这当然与我国金融行业的市场化程度较低有关，但是在PPP领域政府出台政策的出发点仍然是沿袭管控的思路，而不是放开搞活。比如：对名股实债的严格禁止，对政府履行付费和补贴义务约束不力，对财政杠杆的限制，等等。所以搞得金融机构小心翼翼，始终停留在政策理论研究阶段，具体的实施细则和操作路径迟迟出不来，更谈不上业务创新，所以项目的融资环境并没有改善。

其实，只要明确了PPP项目资产的特殊性，规范了项目资产和股权的流转秩序，在项目收益权和项目资产权之间建立起隔离墙后，鼓励社会资本放大项目杠杆并不会增加风险，反而会有利于PPP市场的繁荣。

建议三：界别不同性质的项目并实行分类管理制度

目前，PPP项目被分为经营性、准经营性和公益性三类，但是，由于部门之间合作不畅，泛化推出概念，特许经营、政府购买服务各自扩容重叠而导致无法明晰核心逻辑。再加上地方政府、社会资本和金融机构各怀目的私下推搡，不少项目走形变样，扰乱了PPP市场。笔者认为，清晰界别不同性质的项目，并实行严格的分类管理制度对于促进PPP市场的健康发展非常重要。

对于高速公路、停车场、充电设施、区域开发、园区运营、文化旅游、养老等不依赖政府补贴的经营性项目，以及供水、供热、供电、养老、地铁、地下综合管廊等等依赖政府补贴但可以直接经营的项目，适合于采用特许经营模式，政府管理的重点应放在垄断经营下对用户和公众的权益保障，以及盈亏偏差过大时的价格调整模式。

对于市政道路、污水处理厂、垃圾焚烧厂、海绵城市、公共绿地等使用者不明确的项目，采用政府购买服务的模式。这类项目带来的专业和效率提升的意义和价值，远大于简单显示为数字比例差距的项目建造和融资成本，所以政府管理的重点应当放在运营期的运维绩效考核上。在项目投资和建设期，这类项目的增信与融资主体是个关键的问题，政府应当尽可能为社会资本的融资提供增信便利，配合社会资本解决融资难、融资贵、融资途径不畅的问题。

总之，推广PPP模式，是一项国家层面的战略举措，难度和阻力之大、需要解决的问题之多难以想象，观念需要在实践中逐步转变，制度需要在实践中逐步完善。就近两年的实践来看，各方面的关注度很高，社会投资人的热情已经调动起来，未来的市场前景不可估量，暂时的落地难、融资难也是必然的发展过程。笔者相信，随着立法和制度建设的加强，解决这些困难并不是很遥远的事。

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原标题：【307】从制度设计层面看待PPP融资难