土壤污染防治应注意的六大关系

“土十条”印发后,社会各界在土壤污染家底监测、分类施策、风险管控、分阶段治理等方面达成广泛共识，有利于落实预防为主、保护优先、严控新增污染、逐步减少存量的防治目标。根据笔者的思考，需要进一步理顺以下六大关系，从而科学落实“土十条”。

一、正确认识新发现与新发生的关系，消除急躁情绪

民以食为天，而土壤环境质量状况与农产品安全密切相关。只有控制了土壤污染，才把住了农产品安全的一个重要关口。对这样关键的控制性工程，每个人都知道等不得，慢不得，要以时不我待的紧迫感真抓实干。然而，土壤的形成、演化、污染发展过程都不是朝夕之功，相对于国内工农业在短期内的大规模快速发展史，土壤的自然发生过程漫长，人类活动冲击倒底会有多大亟待论证。有些超标现象，可能长期存在，但只有现在才引起重视，或技术手段到了现阶段才支撑问题的发现。如果土壤污染及其上生长的水稻等农作物一直是超标的，又没有流行病高发等异常现象，表明人与自然协同进化，互相适应，特别是当地人群已对特征污染物具有了耐受力，那么偶然的发现并不应被无限放大，并急于中断历史的延续。

新发生是要果断控制的。明知对生产生活有害，若有污染物排入或吸收，则要迅速采取阻断措施。新发现则是污染过程中的一个转折点，历史污染一直存在，但以前未被认识，发现后，则由蒙昧转向科学和理性，相应的要系统研究污染原因、当前危害和未来的防治措施等。对属于新发现类型的土壤污染，要结合污染历史综合分析，不能在爆发初期就惊慌失措。既然千百年都安全生存下来了，现在还采取了减轻污染的措施，安全水平在提高，短期危害是可控的，只是为了进一步降低健康风险，可以深入研究治理污染的技术，这种改良节奏应合理把握。

二、正确认识土壤污染与农产品超标的关系，消除恐慌心理

土壤污染不能与农产品超标划等号。土壤污染不同于水、气污染，不为人类直接消费，而是通过种植农作物等发生累积并沿食物链传递，间接危害人体健康。在污染的土地上， 有些农作物具有低吸收、少累积的特性，收割后达到安全标准。相反，在达标的土地上，有些农作物品种具有超富集能力，成熟后的某些检测指标有可能不合格。

农产品的质量合格是要绝对保证的指标，也是唯一的工作目标，而土壤环境质量状况只是实现这个目标的重要保障条件之一。土壤达标，并不意味着农产品就绝对安全了;土壤受到污染，如果种植品种合适，也有可能收获合格的农产品。一块受污染土地，只有土壤检测指标不合格，反复筛选耐受品种也不能种植出质量合格的农产品才能宣告其应划入禁止生产农产品区域。这种调试是个长期的过程，然而是必须要坚持的科学路径。目前的土壤环境质量标准还有待完善，如果单纯以其为标尺来评价每个地块的安全性并判断是否适宜种植农产品，存在影响社会稳定、土地资源不够用等风险。

农产品直接为群众消费，其质量检测应优先于土壤环境质量检测。某地农产品不合格，排除品种因素，首先就要分析其是否源于区域性的土壤污染。以农产品质量检测带动土壤环境质量检测，针对性更强。不结合农产品生产而调查土壤环境质量状况，监测结果仍不能回答食品是否安全这个终极问题，也不利于调查信息的发布。

三、正确处理土壤保护与污染土壤治理的关系，扩大资金效益

“土十条”要求切实加大对土壤的保护力度，确保符合条件的优先保护类耕地面积不减少，土壤环境质量不下降。中央和地方各级人民政府每年投入到土壤领域的资金是相对稳定的，这些资金应优先安排到合格土壤的保护方面。

群众生活中有这么一种体会，一篮子苹果，贮存太久后，就会出现整体腐烂变质的趋势。有的家庭舍不得，首先从快烂的苹果吃起，结果天天吃烂苹果;也有的家庭当机立断，去掉几个烂苹果，从尚好的苹果开始吃起，从此以后就摆脱了烂苹果的困扰。土壤防治要借鉴这种智慧，不能只盯紧几块重污染场地投巨资治理，而忽视大量安全土地的保护，使其也陷入被污染的泥潭。

笔者在澳大利亚考察时，发现对污染土地的休克疗法较普遍。确认污染存在后，如果资金有缺口或技术不成熟，地方当局就采取阻隔措施，将受污染地块物理隔离，暂按荒地处置。当然，澳大利亚地广人稀，有充足的土地可以闲置，国内不可照搬，但有些理念是可以参考的。

对农田土壤保护价值较高的县(市、区、旗)，应加大财政资金转移支付力度，并将农业综合开发、高标准农田建设、农田水利建设等资金向其倾斜，使这些县(市、区、旗)降低发展工业的冲动，集中精力生产优质农产品，确保包括粮食在内的农产品安全，稳固国家长治久安的基础。

对决定要开展污染治理的地块，应建立项目库，确定优先施工序列，尤其是对污染耕地，宜先从污染程度较轻的地块着手，在资金有限的情况下，立足于投入少、见效快，最大限度地恢复耕种面积。对极少量污染严重的耕地，在不影响粮食安全的前提下，列入最后治理计划，财力允许时再处置。

四、正确处理总任务与分类管理的关系，根据类别施策

“土十条”提出了污染耕地和污染地块的安全利用率指标，按2020和2030年两个阶段控制，任务非常明确，最终要达到全面改善土壤环境质量，实现土壤生态系统良性循环的目标。

总任务的如期完成有赖于合理分解，只要分担板块无缝对接好，整体就是完美的。土壤环境质量是否安全并不是对应唯一的标准值，而是与土地利用类型密切相关。宏观上，要在全国分好地类，再分类确定相应的土壤环境质量标准。目前，这个体系是存在较大缺陷的，比如种植苹果、柑橘、梨等水果的旱土或林地，其质量标准就要与种植用材林的旱土或林地有差别，这种细分很有必要，但我国幅员辽阔，技术方面的挑战相当大，短期内难以取得突破性进展。

在详细分类土壤的条件还不成熟的情况下，宜按目前的行政管理关系分头落实主体责任和监督责任。例如，耕地应由农业部门牵头，负责研究土壤质量标准和对应的农产品质量标准;林地则由林业部门牵头，工作内容与农业类似;水产养殖既要调查池塘底泥污染，也要关注岸上种植鱼草土壤的环境质量安全;牧业涉及牧草、牛奶、肉制品等的安全标准;住建部门则对建设用地的土壤环境质量把关;质监部门对发布标准的质量负责;环保部门除了责无旁贷地监视污染企事业单位周边的土地，更要承担起综合管理职责。由此可见，分部门管理土壤环境质量的格局形成后，各部门的主体责任明确了，总监督责任则落在环保系统，防止各部门自说自话，封闭运行。

土壤环境质量总是相对于其利用性质而言的，离开土地利用性质谈土壤环境质量安全与否是没有意义的。通俗地讲，一块耕地有污染，已不适宜种植农作物，但在其上建一栋别墅是绝对安全的。因此，评价一个地块的土壤环境质量状况，首先要确定其使用性质，尤其是对土壤污染修复行业，修复后的土地用于什么目的一定要先设定。不同土壤污染修复技术，其成本、修复周期、残留毒性、污染物存在形态等都是不一样的，必须与日后的用途结合起来。

将全国土壤使用状况分类后，在每个类别内可进一步分污染等级进行管理。以耕地为例，未污染和轻微污染土壤划为优先保护类，轻度和中度污染土壤划为安全利用类，重度污染的列入严格管控范围。只要每个部门对管辖范围内的土地的污染状况如数家珍，全国的土壤污染也就处于掌握之中，并有利于实施针对性强的防治对策。

五、正确理解政府责任与排污企事业单位责任的关系，及时治理污染

我国的土壤污染较为严重且分布广，与排污企事业单位不正常履行污染治理主体责任有密切关系。排污企事业单位生产期间，连续排污却不承担治理主体责任，一旦关闭，烂摊子全部留在当地，其所上交税收可能还不及治理污染土壤的费用。利润进个人口袋，污染治理资金却由政府承担的局面不能再延续。“土十条”也强调落实排污企事业单位的主体责任，要求其加强内部管理，将土壤污染防治纳入环境风险防控体系，严格依法依规建设和运营污染治理设施，确保重点污染物稳定达标排放;造成土壤污染的，应承担损害评估、治理与修复的法律责任。同时明确，责任主体发生变更的，由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任;土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任;责任主体灭失或责任主体不明确的，才由所在地县级人民政府依法承担相关责任。

根据土十条，“谁污染、谁治理”的主体责任模式已形成完整闭环，并对如何延续、转移其主体责任约法三章，关键需要地方人民政府监督到位。如果排污企事业单位主体责任长期缺失，土壤污染问题不断累积，最后可能迫使当政人民政府买单，这种恶性循环从现在开始要得到遏制，只有将土壤污染日产日清、月产月清或年产年清，土壤资源才能永续利用。由此会加重排污企事业单位的资金压力，但这是基本职责，退让不得。

地方人民政府只有主动行使监督责任，不让土壤污染加重，才能避免成为最后的买单者。在当前形势下，土壤污染治理主要走两条路，一条路是让有能力的排污企事业承担主体责任，自行还债;另一条路则是由财政资金支持，治理无主的污染土壤或帮助有困难的排污企事业单位。从事土壤污染治理或修复工作的企业行业也要调整发展策略，不仅服务政府项目，还要善于从市场找项目，发掘排污企事业单位治理土壤污染的潜力，走第三方治理模式。

六、正确处理输入性污染与高背景值的关系，防止投资失误

造成我国土壤污染的原因复杂，其中自然背景值高是不少地区或流域土壤重金属等含量超标的主要原因。对此，要严格鉴定，对自然高背景，当地人群已在长期进化过程中基本适应，不能抱着人定胜天的态度，非得把超标指标降下来。这种掘地三尺的土壤治理，投入大、周期长，除非发生了地方病，一般不提倡。

如何区分输入性污染和高自然背景值?如果是外界输入的，污染物向下扩散，因此由土壤表层及里，污染物浓度越来越低，达到一定深度就安全了;而高自然背景值污染，由土壤表层及里，污染物浓度相对均匀或越来越高。根据土壤剖面监测结果，分析两种类型污染的浓度垂直变化趋势是完全可以断定污染原因的。

污染土壤的分析技术复杂，尤其是镉，很多实验室表明其准确定量的难度大。因此，对处于超标临界状态的数值要格外慎重，避免错判土壤污染状况而带来投资失误。

土壤是万物之母，加强保护和治理义不容辞。与土壤打交道的行政管理部门很多，一定要形成工作合力。这个道理很简单，只有每个部门努力，才能从不同角度作出贡献，确保摆上餐桌的一碗白米饭是安全的。为了这个共同的目标，应摒弃一切部门利益，分头守好自己负责的关口，杜绝污染从口入

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