棕地讲堂系列（三）——中国棕地治理的现状

中国“棕地”的产生可以追溯到50多年前“大跃进”时期甚至更早时的一些高污染工业企业的建设。由于早期工业规划选址不注重考虑环境因素，大多数工厂建在城市中心或周边地区，由于经营管理粗放，环保措施不完善，土地污染状况十分严重。谈过了国外的一些棕地治理经验以后，我们这次来谈谈我国的棕地到底是什么样现状。

我国“棕地”现状

根据世界银行2005年5月份发布的《中国废弃物管理：问题与建议》，我国约有至少5000处“棕地”。由于“棕地”的概念刚引进我国不久，随着相关的调查和评估体系的完善，被发现的棕地的数量还将增加。

1“棕地”主要类型

①重金属污染场地。主要来源于钢铁冶炼企业、尾矿、以及化工行业的固体废物的堆存场，包括粗放的电子垃圾拆解和回收过程。这类场地污染物以重金属为主要污染特征。

②有机污染场地。以有机污染为主的石油、化工、焦化等污染场地，污染物以有机溶剂类，如苯系物、卤代烃为代表。

③持续性有机污染物(POPs)污染场地。主要是历史上使用但目前已经禁止的杀虫剂类的使用，主要有滴滴涕、六氯苯、氯丹及灭蚁灵等，这些农药尽管已经禁用多年，但土壤中仍有残留。此外，还有含多氯联苯(PCBs)的电力设备的封存和拆解场地等。

④复合型污染场地。主要是非正规填埋场，由于缺乏进场控制，废弃物来源复杂，有生活垃圾、工业废料、建筑垃圾等，没有配备任何的防渗及处理措施，污染波及范围广，治理难度和风险较大。

2“棕地”事件

①北京宋家庄地铁站中毒事件(新华社《瞭望》周刊，2009年第9期)

2004年4月28日，北京宋家庄地铁站施工过程中发生一起工人中毒事件。宋家庄地铁站所在地点原是北京一家农药厂厂址，始建于上世纪70年代。尽管已搬离多年，但仍有部分有毒有害气体遗留在地下。当挖掘作业到达地下5米处时，3名工人急性中毒，后被送往医院治疗，该施工场地随之被关闭。北京市环保局随后开展了场地监测并采取了相关措施。之后污染土壤被挖出运走进行焚烧处理。该事件标志着中国重视工业污染场地修复与再开发的开始。

②武汉三江地产项目场地(《时代周刊》2010年第10期)

2006年，在华中最大的工业城市武汉，一块面积280亩的地块被售予三江地产进行住宅开发。该土地位于汉江沿岸，靠近汉江入长江处，具有非常高的开发价值。然而，4年之后，该场地空空荡荡，当初规划的建设并没有实施。其原因是项目开工后不久发现土壤中含有大量的残余杀虫剂。几名建筑工人中毒，被送往医院治疗。土地出售方武汉土地储备中心由于在土地交易前未能充分开展场地评估和信息公开，已向三江地产赔偿了1.2亿元人民币。据估计该块场地的修复费用可能数亿元人民币。

3“棕地”治理进展

为调查土地污染现状，2006年起原国家环保总局和国土资源部联合启动了全国土壤污染状况及其预防措施的调查工作，以全面、系统、准确掌握全国土壤环境质量总体状况，查明土壤污染类型、范围、程度以及土壤重污染区的空间分布情况，分析污染成因，并提出环境管理措施。2008年6月，环境保护部发布《关于加强土壤污染防治工作的意见》，该意见提出了相应的行动措施：全面完成土壤污染状况调查;初步建立土壤环境监测网络;编制完成国家和地方土壤污染防治规划，初步构建土壤污染防治的政策法律法规等管理体系框架。[a1]2010年制定的《污染场地土壤环境管理暂行办法》对污染场地的调查与评估、治理和修复、监督管理进行了详细地制度安排。2014年制定《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》。

在地方层面上，一些省级和地级政府已采取相应的行动。例如，针对2010年上海世博会会展场馆，上海市发布了相关土壤清理标准，这是中国首次出台此类标准。2007年，北京市环保局发布了《场地环境评价导则》和《关于开展工业企业搬迁后原址土壤环境评价有关问题的通知》。重庆市环保局在积极制定《重庆市污染场地环境监督与管理办法》。浙江省环保局正在制定《土地污染防治与修复管理框架》，目前正在开展风险评估体系和修复技术示范项目。沈阳市印发了《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法(试行)》，开展了风险评价和修复技术的示范项目。2016年温州市印发了《温州市工业企业污染场地环境风险评估和修复工作流程(试行)》的通知，加强了工业企业污染场地再开发利用的监管工作。

目前的发现污染场地主要是污染企业搬迁以后，一定要向环境部门报告，由业主自己或者聘请地区方公司来进行污染棕地的调查和分析评估，调查和分析评估结束以后，要编制调查和分析评估的报告，这个报告要经过当地环境部门的评审通过，对于那些超过了可接受分析的棕地要进行环境修复，首先要制定修复方案，这个也要到环境部门备案，然后进行棕地修复，修复过程中还有一个中间过程，必须由监理单位来进行监理，修复之后要进行验收，也要到当地环境部门进行备案，这是国家总理管理的整个程序。

我国“棕地”治理中的问题随着公众环境意识的增强，中国的“棕地”问题已经开始浮现在公众视野。房地产市场的强劲发展，在很大程度上成了“棕地”治理的重要推动力。在中国迅速城市化的进程中，市中心的地价大多迅速攀升，原来建在市中心的工业企业搬到郊外，腾出来的地方多被用来建居民住宅或商务楼。这些大多存在不同程度污染的土地即面临着“消毒”的现实需求。棕地已经成为影响我国城市可持续发展的突出问题。

延伸阅读：

棕地讲堂系列（一）——棕地的自白

棕地讲堂系列（二）——国外棕地治理政策及其启示

目前，我国在“棕地”治理过程中还存在着如下的问题：

1法律和法规缺乏

中国对污染土壤的防治和管理缺乏全面系统的专门性的法律法规体系。关于污染土地的法律责任的归属，现有法律的界定还不明确。对于规范“棕地”的利用，也缺少相关法律法规，“棕地”的利用却极为混乱。

2监管真空

我国对“棕地”的监管和修复并没有明确的立法。土地监管监测体系不完善，缺乏污染土地的信息管理系统。由于没有相关的法律政策要求，土地环境状况信息公开目前还是设想。土地环境状况信息没有公开，虽然有些有实力的开发商会以此宣传自己的社会责任，但是大多数还不敢冒险。目前，全国只有9个省(市、区)初步开展了污染土地的监管工作。而在国外，一块“棕地”的污染状况，修复目标、进度以及修复过程中每天的环境质量检测结果都是公开信息，可供公众查询。

3技术标准和规范不健全

无可适用技术：中国土壤污染有种类繁多、浓度不同、污染现状不明的现实情况，修复技术的应用主要处于实验室阶段，修复技术与装备的研发落后于欧美发达国家。

无成熟标准：由于国内还没有建立修复标准，究竟污染土地修复到什么程度算合格难以界定。

无可复制案例：目前，在国内的场地污染修复领域，还没有一个令大家十足满意的成功案例。在微生物、植物等修复领域，也尚无可以推广应用的修复经验。

4资金机制不健全

资金是“棕地”治理与再开发的重要瓶颈，“棕地”的治理需要全面考虑不同程度和不同类型的土壤和地下水的治理，资金需求量大，工程时间长，如果没有充分的资金保证，很难执行。

5缺乏民间组织机构的参与

在国外，大多数“棕地”的治理与重建是由中央政府推动，地方政府具体实施，民间组织机构参与“棕地”治理和开发得到支持和鼓励。而在我国，“棕地”的改造缺乏对民间组织的激励机制，政府往往只充当卖地的角色，一旦出现问题，部分开发商往往选择隐瞒以节省大笔的修复资金。

结语

污染场地在我国还是不成熟的，特别是整个污染场地修复是长期复杂的，整个过程管理对政府的监管都是挑战。虽然存在很多问题，但我国对于提高棕地的管理方向是不会改变的。

延伸阅读：

棕地讲堂系列（一）——棕地的自白

棕地讲堂系列（二）——国外棕地治理政策及其启示

原标题：棕地讲堂系列（三）——中国棕地治理的现状