环保垂管 期待为建筑垃圾再加“紧箍咒”

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式向社会公开印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。

环保部门实施省级以下垂直管理制度是为了解决地方政府对环境执法的干预及部分地区存在的执法不严、基层执法能力明显不足等问题。相关专家认为，环保垂直管理，将对日益严重的建筑垃圾问题的监管有所遏制，但还需进一步完善相关法律和制度。

环保省以下垂直，12省市试点

这几天，“环保垂直”成为社会一大热词。

“我国以块为主的地方环保管理体制，导致一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。”环境保护部地方环保垂直管理制度改革工作小组办公室副主任吴舜泽说，综合看来存在四个突出问题：“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任;难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预;难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求;难以规范和加强地方环保机构队伍建设。”

吴舜泽告诉记者，垂改后，市级环保局将改变之前的属地管理，实行以省级环保厅(局)为主的双重管理，虽然仍为市级政府工作部门，但主要领导均由省级环保厅(局)提名、审批和任免，避免地方干扰。而县级环保局将直接调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接管理，其人财物及领导班子成员均由市级环保局直管。

《意见》从三个层面破解地方保护主义对环境监测执法的干预：体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效;市级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使环境执法权。保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅(局)主管。

目前,河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省(市)以党委或政府名义提出了改革试点申请，开展了改革实施方案起草等前期准备工作。针对试点省份，指导意见要求，进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。

《意见》指出，未纳入试点的省份力争在2018年6月底前完成省以下环境保护管理体制调整工作。在此基础上，各省(自治区、直辖市)要进一步完善配套措施，健全机制，确保“十三五”时期全面完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务，到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。

或可强化查处建筑垃圾倾倒的力度

在环保部部长陈吉宁看来，垂直改革的目的是直击基层环保部门“有法不依、执法不严”的软肋，着力解决环保执法监管难、落实难的问题。

对此，吴舜泽表示，“垂直改革”后，环境监察将细分为“督政”和“督企”两个方面。所谓“督政”，就是省级环境监察部门通过派驻等形式，对市县两级政府的环保工作履行情况进行监督和检查;而市县两级人民政府将重点转向对属地企业的执法检查，即“督企”。

环保部环境发展中心主任任勇认为，“督政”制度的固化，是本次“垂直改革”的一大突破。“这一突破，既来源于国家的法律基础，也基于中央督查的实际经验，更体现了环境保护工作的实际需要。”

“原来的做法是被考核者提供监测数据，很容易导致监测数据与群众感受‘两张皮’。现在是谁考核谁监测，相当于由‘裁判’来打分，更加公正合理。”环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任张玉军持这样的观点。

对此，中国人民大学法学院教授周珂认为，长期以来，我国环保管理体制具有比较强的地方性和分散性，人员由地方任命，财政也来源于地方。这一体制在实践中容易导致地方保护主义，对地方政府及其相关部门的监督责任难以落实，也不利于统筹解决跨区域、跨流域环境问题。实行环保垂直管理有利于打破环境保护分割分治局面，调整不同地方环境利益冲突，满足生态系统整体保护要求。比如，针对近年来一些地方环评技术服务市场“红顶中介”现象，环保垂直管理要求限期完成环评机构脱钩改制，规范环评技术服务市场，深化环评审批改革，加强权力运行监督，防止不当利益输送;有利于保证市场有效运作。环境治理需要构建更多运用经济杠杆的市场体系。比如，节能环保产业、污染第三方治理、排污权交易和碳汇交易、环保服务、绿色金融、生态补偿、环境责任保险、自然资源产权流转、合同节水管理等方面。

“环保垂直，对城乡建筑垃圾的监管也有一定的利好。”多位业内人士指出，环保垂直，可使基层环保部门执法更加独立，有利于实施对倾倒建筑垃圾的监控和查处的力度;有利于监督地方政府出台建筑垃圾处理的相关制度，提高政府对建筑垃圾的治理能力;使建筑垃圾资源化企业尽快地参与到城市环境治理中来，提高建筑垃圾资源化率。尤其有利于打击城市建筑垃圾偷运下乡的违法行为。

完善相关法律，明确环保监管责任

“环境管理权本来就应属于一种国家权利。”著名媒体人于平撰文指出，因为环境污染往往不是地域性的，污染具有流动性和扩散性，倘若画地为牢，分而治之，只会导致整个国家环境治理的碎片化，也不利于树立统一的环保法治权威。正因如此，许多国家的环境管理都摒弃了属地化管理模式，例如美国环境保护局直属总统办公厅，是美国联邦政府的独立行政机构。

他也忧心地指出，仅靠“垂直管理”不足以彻底根除地方保护，“垂管”之外，改变地方重GDP政绩、轻环境保护的考核模式，同时严抓责任追究，对地方官员干预环境执法“零容忍”，需要下更多的工夫。

“环保机构的垂管对遏制建筑垃圾围城一定有所成效。”中国循环经济协会副秘书长于亚杰谈及此事时认为，处理建筑垃圾的牵头部门是住建部门，环保部门只是参与单位，所以仅仅凭借环保部门努力不能根治建筑垃圾泛滥问题。

记者查阅了2005年6月1日施行的《城市建筑垃圾管理规定》、2016年5月28日，国务院印发的《土壤污染防治行动计划》及各省出台相关条例，这些相关文件均表明，开展利用建筑垃圾生产建材产品等资源化利用示范由住建部门牵头，发改、工信、财政、环保等部门参与。

环保部门将成为所有对建筑垃圾有监管责任部门中为数不多的垂管部门之一。建筑垃圾污染已经成为非常严重、且不得不重视的环境问题，因此，应该通过完善相关立法，明确环保部门对建筑垃圾的监督管理责任，使环保部门对建筑垃圾监管的权责更加清晰、明确。采访中，多数专家提出，借助环保垂直的机会，应尽快通过完善立法，为建筑垃圾治理再加“紧箍咒”。

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