摘要：环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式，是我国环境管理制度的重大创新。文章分析了第三方治理工作中存在的市场秩序缺规范、定价机制未理顺、治理责任难明晰、资金制约成难题、政府监管欠到位、相关政策不给力等主要问题，并以问题为导向，提出了政府在推进环境污染第三方治理中应发挥的七方面作用。
2014年12月，国务院办公厅出台《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)，明确了第三方治理的总体要求、改革路径和支持政策。2015年4月，《关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)提出，要“积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理”。在国家的重视和推动下，近年来各地在第三方治理方面进行了积极探索，取得初步成效。
1环境污染第三方治理现状
1.1政策效果明显
浙江省凭借市场化改革领先、体制机制灵活等优势，积极探索运用市场机制推进污染治理产业化。总体而言，全省的环境污染第三方治理起步早、发展快，治理水平和成效走在全国前列。据初步统计，全省50%～60%城镇污水处理委托第三方服务机构进行运维管理，生活垃圾处理能力55%以上是第三方建设运营的垃圾焚烧设施，危险废物集中处置实现了第三方治理全覆盖，以余杭经济技术开发区、松阳县工业园区为代表的一批园区，采取了第三方集中处理园区内工业废水。
第三方治理的开展，有效提升了浙江省的污染治理效率和效果。据环保部门不完全统计(2014年5月)，企业污染治理设施专业化运营后的达标排放率提高了30%～50%，运营成本节约了10%～20%。同时，有力促进了环保服务业的发展。近几年全省环保服务业年均增长20%左右，服务业收入中78%属于污染治理服务及环境保护设施运营服务。
1.2参与主体众多
浙江省第三方治理相关企业数量多、类型多。根据环保部门统计[1]，2013年全省共有环保服务业单位763家，有资质的第三方治理单位350多家，从业人员6.1万人。环保服务业市场主体类型多样，其中不乏有众多央企、外企参与浙江省环境治理工作。这些企业已成为浙江省环境污染第三方治理市场的主力军。环保服务企业区域分布较集中，主要分布在杭州、宁波和绍兴，分别有254家、101家和75家。从治污领域看，主要集中在污水处理、生活垃圾处置等领域。
1.3市场潜力很大
(1)治污领域、行业和区域的进一步拓展将带来较大市场。从浙江省持续深化“五水共治”到大力推进“五气共治”分析，预计今后除城镇污水、工业废水、垃圾焚烧、污泥处置等传统领域外，将产生如大气污染治理、土壤污染治理、农业面源污染治理、环境监测等新兴领域；除传统的钢铁、火电、石化等重点污染行业外，建筑业、餐饮服务业的第三方治理也将风生水起；除城镇生活废弃物集中处理、工业园区集中治理外，农村环境连片整治也将成为区域第三方治理的重点。
(2)改革存量和激发增量将带来较大市场。对既有公用设施运营模式的改革，将进一步开放存量市场。如杭州天子岭垃圾填埋场正开展运营模式的改革。提高污染物排放标准、加大监管力度也会产生第三方治理的增量。如按照省政府要求，已建成的城镇污水处理厂要加快实施提标改造。因此，建立存量和增量相互促进的良性机制，将为第三方治理带来更大市场。
2环境污染第三方治理存在的主要问题
2.1市场秩序缺规范
(1)市场开放程度不够。部分区域和行业的市场开放程度不够，存在利益保护。一些地方政府不愿打破既有的利益格局，不希望域外企业参与本区域收益比较稳定的治理领域。即使发现违规排放问题，也多是采用罚款办法解决。一些大的集团企业尚未向社会开放环境治理市场，如有些公司将下属电厂的脱硫脱硝、水污染治理全部交给集团下属的环境污染治理公司。另外，市场退出机制尚不完善，缺乏对第三方治理企业的约束机制，也影响地方和企业引入第三方的积极性。
(2)行业自律尚未建立。第三方治理领域尚未制定行业自律公约、行业服务参考价格、标准等，导致行业发展呈现无序状态，拼价格、拼人脉、重业务承接、轻运营管理等现象较为普遍。尤其是2014年3月起环保部门取消了有关环境污染治理设施运营资质许可审批，更多中小企业纷纷进入第三方治理市场，加剧了低价竞争、关系户中标等市场无序竞争。
2.2定价机制未理顺
第三方的运营收入一般由合同约定的处理量、处理价格所决定。一些第三方治理项目实施一段时间后，按环保要求执行新的排放标准，企业需要增加投资以改进工艺，增加运行成本以保证排污达标。但由于缺乏收费动态变化机制，付费方往往以各种理由拖延调价，使第三方利益受损、进退两难。另外，如果污染物处理量与当初合同约定的处理量发生较大变化，第三方企业需要增加投资以扩大处理能力，但付费方往往没有及时给予处理量补偿，处理量收费联动机制并不健全。定价机制的不完善严重影响了第三方治理的积极性。
2.3治理责任难明晰
(1)存在责任推诿现象。企业与企业间、政府与企业间的治理责任往往难以明晰。排污企业认为治污已交由第三方，排污不达标应由第三方担责；而治污方认为排放不达标是因为排污方不按照合同排污，导致污染难处理。由于双方主体责任不明确导致相互推诿。而目前在处理超排责任时，往往归咎于第三方，尤其是政府为责任主体的治污领域，政府采取的措施一般是对第三方进行罚款。
(2)涉及刑事责任难以界定。按照国家推行环境污染第三方治理的意见[2]，排污企业承担“主体责任”，第三方承担“治理责任”。但是，一旦涉及刑事责任，往往各有责、界定难。从文件看，排污企业是“主体责任”，主要责任似乎在排污方。如果不管排污企业是否已严格履行合同，仍需承担违法排污所涉法律责任，这将在一定程度上制约了排污企业委托第三方治理的积极性。
2.4资金制约成难题
(1)环境治理设施建设投资较大。一般来说，排污企业自行设计建造污染治理设施既缺乏技术能力又缺少资金来源，而第三方治污企业单独投资规模较大的污染治理设施也往往力不从心，动辄上亿的投资对于一般的第三方治理企业压力不小，一定程度上影响了第三方治理的发展。
(2)支付保障经常出现问题。治理费用经常拖欠现象的存在，影响了第三方企业的运行：一是以政府为责任主体的项目，一方面因政策不连续导致资金得不到保障；另一方面，对于地方经济实力较弱的县(市、区)政府，或者是乡镇街道，由于财政支付能力弱，也会出现拖欠现象。二是以企业为责任主体的项目，由于不按合同排污、治污效果未实现等原因造成排污和治污双方相互扯皮时，或由于排污企业经济效益差等原因，资金很难在第一时间支付。
2.5政府监管欠到位
(1)环境治理手段刺激乏力。政府主要是采用排污许可和排污费征收办法来对环境进行治理和监管。由于排污费征收过低，不足以刺激企业主动减少排污，也客观上导致许多企业宁愿缴纳排污费也不愿实施治理措施，更不愿意委托第三方进行治理。
(2)环境监管结构比较单一。政府对环境的监管，往往是比较重视自身的作用。环境政策中的各种具体措施，大部分是由政府直接操作，特别缺乏来自于包括第三方治理机构在内的社会公众的参与。社会公众作为环境监管的重要主体没有得到切实重视，即使有参与，也是以末端参与为主。
(3)环境监管标准有所缺失。浙江省在一些地方环保标准的制定上，还跟不上经济社会发展以及技术进步的步伐，满足不了公众对改善环境质量的期待。标准制定的缺失或滞后，不利于第三方治理规范运作。另外，政府不同管理部门对环保治理核查标准的差异性可能带来考核结果的不一致，也给第三方治理造成困惑和无奈。
2.6相关政策不给力
(1)财政支持缺少实质性激励机制。财政参与环境治理资金以直接支付等“输血”形式为主，可在短期内解决第三方治理所需的资金问题，但这种支持模式的缺点也较突出，一是未能充分激励第三方提升技术、管理水平。二是被补助的第三方容易产生依赖心理，妨碍其自身发展能力的激发和调动，无法增加其“造血”功能。
(2)产业基金缺少实质性支持。由于环保行业特别是环境治理行业回报率较低，在产业基金分配中容易被别的行业挤出，所能分割到的“蛋糕”很小。因此，相关产业基金的绿色标签只是追求当下时髦的表面光鲜，缺少实质性倾斜支持。
(3)税收政策有待完善。比如增值税问题，工业企业自行解决污染治理问题，其环保投入可计入企业生产成本而无需纳税，或者自行购买环保原料可以抵扣进项税。一旦委托第三方运营管理，企业就必须向第三方公司支付服务费用，第三方公司则要缴纳各项税负。
(4)融资渠道缺乏实质性突破。涉及提标改造和项目扩建的融资手段缺乏，除非实力雄厚的集团性企业或能全盘统筹获得资金，一般企业项目融资渠道比较欠缺，没有发行股票、债券的资格，也缺少相应的融资担保能力。
3 政府在推进环境污染第三方治理中的作用
政府在推进环境污染第三方治理中，应发挥履行宏观调控职能的引导员、完善环境基本公共服务职能的服务员、承担监管职能的裁判员的作用。
3.1 严格污染治理标准，发挥环保标准?领第三方治理的先导作用
(1)提高主要污染物的排污标准倒逼排污者更加重视治污成效。以“五水共治”、雾霾治理等为抓手，有计划、有步骤地提高浙江省主要污染物的排放标准。在高标准的治污要求下，部分排污者将难以承担治理成本，由此凸显出第三方治理在专业、成本上的综合优势，将新增部分第三方治理的需求。同时新的排放标准需要既有的治理设施增设深度处理，也将新增提标改造的第三方治理需求。
(2)实施限期企业污染第三方治理。选择纺织、印染、医药、水泥、钢铁、建材、化工等重污染行业或工业园区，对因污染物超过排放标准或总量控制要求，根据新《环保法》，按日计罚，依法责令限期治理;逾期不履行的排污企业，列出企业清单向社会公布，并依据《行政强制法》有关条款，强制要求其以公开竞争方式引入第三方进行污染治理。
(3)提高排污收费标准。按照“逐步反映污染治理成本”的原则，分步提高二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮和主要重金属等污染物排污费征收标准;按照排放水平，实施阶梯收费，积极引导企业高水平治污。
3.2 强化环境监督执法，加大实施第三方治理的外部压力
(1)加强污染排放在线监测监控。按照国家“互联网+绿色生态”三年行动实施方案要求，利用智能监测设备和移动互联网，完善污染物排放在线监测系统，进一步扩大污染源自动连续监测的实施范围。推进中心城区、大型居住社区、商务区、旅游度假区、新城等集中开发地区符合条件的建筑工地全部安装扬尘污染在线监测监控系统;推广餐饮油烟排放在线监控。完善自动连续监测监控设施的建设和运行维护责任机制，加强监测监控信息共享和数据应用，对污染排放实施严格监控。
(2)将第三方治理纳入排污许可“一证式”管理。转变环保监管方式，将线性的排污许可证、环评、“三同时”和竣工验收、总量控制和排污权交易、排污申报和收费、现场监察、限期治理等各项碎片化的制度整合起来，推行排污许可“一证式”管理的新模式。如第三方机构负责污染治理的，除了排污单位需要签下书面的达标承诺外，第三方也应一并签订书面的达标承诺，承担不达标的法律后果，并定期向环保部门报送排污许可证执行报告。运用互联网、物联网等技术，建立数字化网络平台，将第三方的承诺、治污效果等信息全部公开，实行在线、实时、综合的监管，接受社会监督。
(3)加大执法惩处力度。将环保设施连续稳定运行、自动连续监测设施正常运行等纳入环境监管重点，着力查处污染治理设施或监测监控设施建而不用、时开时停等违法行为。对排污企业或第三方治理企业以篡改伪造监测数据等方式，逃避监管的违法排污，按照高限从严从重处罚，对相关责任人员依法追责。对重大、典型案件，加大媒体曝光力度。
3.3 健全规范合同约束，厘清治理结构中的责任关系
(1)抓紧研究出台第三方治理管理办法。参照政府与社会资本合作项目(PPP)管理办法，明确排污方与第三方委托事项要求、双方责任义务、相互监督制约机制、赔偿补偿机制等，研究出台第三方治理管理办法。抓紧制定适合不同领域特点的第三方治理合同范本。如，针对政府委托第三方治理的项目，除政府与第三方签订协议外，第三方也可尝试与区域内的排污者签订合同，尤其是新增的排污者和排放特殊污染物的排污者，并以正式的合同获得法律保护。
(2)探索建立第三方平台支付机制。为消除排污企业对第三方治理机构能否保证治污效果以及第三方治理机构对排污企业能否及时足额付费的担忧，建议引入类似于“支付宝”的第三方担保支付机构，或在政策性银行设立特别账户。排污单位将应支付的污染治理资金存入第三方平台账户，第三方平台依据治理效果，支付第三方治理机构费用，保障排污单位和第三方治理机构权益。省内符合条件的园区可先试行。
(3)健全环境违法案件行政执法与刑事司法的衔接机制。2015年1月起施行的《环保法》，规定了第三方机构在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成环境污染和生态破坏负有民事上的“连带责任”。目前，迫切需要研究对排污方涉嫌犯罪负有“连带责任”的第三方追究刑事责任的相关法律问题。研究第三方在不同情况下导致治理不到位的刑事责任追究的具体?操作办法，比如根据合同约定，明确界定在正常治理情况下导致治理不到位的责任，以及在没有完全履约尽责或工作不到位或弄虚作假情况下导致治理不到位所必须承担的相关刑事责任。
3.4 区分不同责任主体、领域和行业，创新完善第三方治理模式及收费机制
以政府为责任主体，诸如环境公用设施、区域环境治理、农村环境治理、污染源等各类环境检测，可推广PPP模式或采用特许经营、委托经营，实施企业化运作;或采用政府购买服务的环境绩效合同管理等形式。以政府和企业为共同责任主体，诸如工业园区或“小散”企业，可委托第三方企业开展集中式的环境综合服务。以企业为责任主体，诸如钢铁、化工、水泥、玻璃等重点工业行业，可打破行业和所有权壁垒，采用委托治理和委托运营的方式，见表1。
表1 不同治理领域和行业的第三方治理模式选择
3.5 创新政策支持，帮助第三方治理突破发展瓶颈
(1)发挥财政激励和撬动作用。一是加强财政支出方式改革，推行“以奖代补”激励机制，每年在排污费等环保财政专项资金中拨出部分款项专门用于奖励表现突出的第三方治理单位。二是对于公共领域环境治理，如果在未来收益作为补助的情况下，投资回报仍处于较低水平的话，可部分减免地方企业所得税。三是对绿色贷款提供贴息。四是探索对环境公用设施类政府与社会资本合作重点示范项目，提供资本注入、股权投资等形式的资本投入支持。五是积极筹建环保专项产业引导基金、城镇基础设施PPP基金等，广泛吸引财政资金、金融资本、社会资本参与出资，组建专业化团队，由财政资金提供绿色担保。
(2)推进金融机构绿色创新。一是鼓励商业银行，特别是省属浙商银行、城市商业银行等地方性商业银行响应人民银行2015年第39号公告，发行绿色金融债券、专项环境治理债券，并加强对第三方治理企业的宣传工作。二是推进绿色信贷资产证券化，鼓励保险公司、证券投资基金、企业年金、社保基金等非银行机构投资者参与投资。三是加快绿色信贷模式推陈出新，鼓励开展推广未来收益权、专利权、特许经营权、排污权质押，绿色融资租赁等绿色信贷产品。
(3)培育龙头骨干企业发展。一是鼓励具有一定经济实力与竞争力的本省第三方环保服务企业，通过企业间合作、兼并、重组等改变自身治理结构，获得国际领先的治污技术，迅速提升技术服务水平。二是引导本省第三方环保服务企业以资本、技术、股权等投资形式，与其他省市企业合作组建平台公司，参与相关省市环境污染治理设施建设和投融资等服务。三是对开展第三方治理的大型治污企业给予奖励支持，可参照湖南省的做法，对当年主营业务收入超过2亿元的服务型企业，按照企业对地方财政贡献年度新增部分的50%给予奖励。
3.6 加强规划引导和改革示范试点，力推第三方治理成长发展
(1)通过规划引导第三方治理业务发展。根据环境保护目标要求，在编制产业发展规划、工业布局规划和循环经济发展规划同时，编制环境污染治理设施建设规划，并在此基础上编制第三方治理指南。指南应包括不同行业领域的技术经济条件、合理的平均成本收益水平、治污服务门槛价格，以及需要治理的项目清单。利用“互联网+”技术手段，及时将上述规划和指南信息向社会公布，便于排污企业和第三方治理机构能清楚地了解环境治理的需求，引导排污企业和第三方机构选择最适宜的方式治理环境污染。
(2)选择特定企业、行业和领域改革示范试点，加大以点带面推广力度。有序推进杭州、宁波等第三方治理国家试点示范，积极谋划省级和地方试点。一是推进城镇污水处理厂运营管理方式改革，在2016年前完成由县(市、区)政府或政府部门，或由镇政府直属的城镇污水厂的运营管理脱钩改革，处理好资产处置和人员身份转变。二是开展重点工业领域试点示范，可选择水泥、钢铁、化工、玻璃、纺织、印染、医药等重点污染行业，积极探索和应用运行维护外包、建设运营一体化等多种方式的环境污染第三方治理服务。三是开展餐饮油烟治理监控和建筑扬尘控制领域第三方治理试点，可选择若干个大型城市综合体，推广实施餐饮油烟第三方治理;在中心城区工地，推广实施第三方工地扬尘在线监测监控。四是推进农村生活污水治理设施运行维护管理示范，可选择若干个位于不同水环境功能要求的区域，不同处理规模的设施运行维护管理进行示范。
3.7 强化市场规范和行业自律，促进第三方治理有序发展
(1)规范第三方治理招投标行为。为避免出现因第三方治理市场低价恶性竞争，按照行业污染治理的平均成本和运营企业的合理利润水平，由政府制定污染治理的门槛价格。尤其是对于以政府为责任主体的环境公用设施建设运营，要严格依据《招标投标法实施条例》，一律采用公开招标或竞争性谈判方式确定特许经营方或委托运营方。实施综合评标制度，将服务能力与质量、运营方案、业绩信用等列为招投标条件，不得设定地域歧视性条件。
(2)实施第三方治理企业负面清单制度。建立第三方治理机构诚信档案，政府监管部门根据监管情况，定期公布第三方治理企业的运营成效，建立企业信用累积制度，划分治理水平等级，并向社会公布。将第三方治理企业违规投标记录、不规范运营、偷排漏排以及运营设施不达标排放等信息，纳入企业征信系统和社会公共信用服务平台，并作为融资、担保等经济活动的重要参考信息。对未能达标排放的第三方企业给予警告，并限期整改。对于未按期整改或恶意偷排的第三方企业，将其列入负面清单。对违反环境保护相关法律法规的第三方企业，在政府采购、工程投标、用地审批、融资、财政奖励补贴等方面依法采取限制或禁止措施。
(3)建立健全行业自律机制。鼓励第三方治理企业成立行业协会，发布年度环境责任报告。鼓励行业组织开展业务培训、经验交流、技能比赛、案例分析、展示交流、信息统计、技术咨询、绩效评估等工作，提升行业整体素质。行业协会要加强与政府部门的联系和互动，加强第三方治理技术规范、服务标准和收费基准价格的研究，为政府决策提供参考。
作者：浙江省发展规划研究院董嘉明、范玲、吴洁珍、何恒、丁哲澜
原标题：政府在推进环境污染第三方治理中的作用研究
