导读：
经初步统计，目前上海市城市建设管理领域共有特许经营项目近50个。主要涉及路桥、水务、环境等领域。其中，路桥领域主要是经营性高速公路，比如A2、A3 公路项目;水务领域主要是污水处理项目，比如竹园一厂、竹园二厂等;环境领域主要是生活垃圾末端处理项目，比如老港四期、江桥生活垃圾焚烧厂等，多采取 BOT方式取得特许经营权。同时，在电力、能源等领域也进行了一些探索，如申能风电项目、金山和南汇的天然气项目等。不同特许经营项目的运营状况存在较大 差异。路桥领域大部分项目经营较为困难;水务领域污水处理项目运营良好;环境领域生活垃圾处置项目运营良好;燃气领域两个项目运营良好。项目主体多以市属 国有企业为主。污水处理、垃圾焚烧项目中城投占据多数;路桥项目主体多为市属国企(包括城投、城建、大众、上实、建工、虹开发、国盛等);有部分项目外资 民资独资或合资(如莘奉金公路、老港四期、江桥垃圾焚烧厂等)。
一、上海城市建设管理领域特许经营发展历程
上海城市建设管理领域特许经营始于上世纪90年代，大致可分为三个阶段。
图1 上海城市建设管理领域特许经营发展历程
(1)起步探索阶段(上世纪九十年代)。从1993年底起，上海城投总公司陆续将南浦、杨浦两座大桥和打浦路隧道、徐浦大桥、沪嘉高速公路的专营权转让给香港中信泰富公司，将延安路高架道路和内环线高架道路、南北高架道路的专营权转让给上海实业集团。到1998年底，这一类型的中外合作项目成为上海城市基础设施利用外资的主要组成部分。该阶段上海城市基础设施特许权经营主要有三个特点：一是以TOT为主的运作模式。二是定向的特许权授予方式。政府或政府授权部门直接与有关投资者签订特许权经营合同，政府通过立法性文件确立授权关系。三是以项目专营管理办法为主要形式的制度建设。市政府陆续出台了《上海市延安东路隧道专营管理办法》(1994年2月发布)等10项件专营管理办法。由于该阶段对外方的投资回报做出了固定性约定，使得项目公司缺乏有效的来自投资者的监督和制约，失去了提高运行效率的动机和进一步降低运营成本的激励机制，从1998年开始，上海按照国家的有关规定对上述项目进行了清理。
(2)加快推进阶段(九十年代末-2005年)。进入21世纪后，上海进一步深化应用城市基础设施特许权经营方式，扩大投资资金来源，引入竞争机制和市场化运作机制，同时注重国际领先的技术和管理经验的获得，进而推动行业改革，获得了突破性进展。如路桥领域，以特许权经营合同的形式授予项目公司高速公路(收费)经营权和越江设施投资建设权，出现了包括A4(莘奉金高速公路)、A9(沪青平高速公路)、A30公路(同三段)和若干越江工程等在内的一批特许经营项目。同时，特许经营实施领域扩展到公用事业、环保等领域，如竹园第一污水处理厂项目、上海阳晨排水运营公司运营项目、老港四期固体废弃物填埋场等。该阶段上海城市基础设施特许权经营的主要特点是：一是以BOT为主的运作模式。二是采用公开的特许权授予方式。政府主管部门采用招投标方式公开在市场上择优决定特许经营者。三是趋于具体化和可操作性的制度建设。如《关于加快本市高速公路网建设若干政策意见》从财税政策、用地政策、收益机制保障等方面对高速公路特许权经营项目予以规范。经过探索和实践，特许权经营在上海城市基础设施投资领域的应用日趋成熟，法规建设和市场准入是基础，运作模式和监管体制是手段，政府信用和中介服务是保障的发展原则也逐渐取得各方认可。
(3)逐步完善阶段(2005年至今)。从2004年开始，建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》并制定了一系列分行业的特许经营协议示范文本，特许经营项目有了总则性的规定。上海在总结前两个发展阶段的经验的基础上，结合行业市场化和政企分开改革，于2005起着手研究地方性制度规范，《上海市城市基础设施特许经营管理办法》(简称为《管理办法》)经过几轮修改、讨论、论证等复杂而艰巨的工作，终于在2010年底公布，2011年5月启动实施。这标志着上海市城市基础设施特许经营工作走向了管理科学、运行规范、协作有序的轨道，也为进一步推进行业改革明确了方向。《管理办法》出台以后，上海城市基础设施领域没有新增的特许经营项目。
党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总体要求，提出了要通过特许经营等方式吸引社会资本参与城市基础设施投资和运营。全国人大已将城市基础设施和公用事业特许经营立法列入五年立法规划，国务院也将这项工作列入2014年立法计划，国家发改委已牵头展开相关立法调研论证工作。上海城市基础设施已进入“建管并举，更加注重管理”的新阶段，上海现代城市治理结构的建立也对特许经营制度框架完善提出了新要求。
二、上海城市建设管理领域特许经营总体情况
1、现状特点。经初步统计，目前本市城市建设管理领域共有特许经营项目近50个。主要涉及路桥、水务、环境等领域。其中，路桥领域主要是经营性高速公路，比如A2、A3公路项目;水务领域主要是污水处理项目，比如竹园一厂、竹园二厂等;环境领域主要是生活垃圾末端处理项目，比如老港四期、江桥生活垃圾焚烧厂等，多采取BOT方式取得特许经营权。同时，在电力、能源等领域也进行了一些探索，如申能风电项目、金山和南汇的天然气项目等。不同特许经营项目的运营状况存在较大差异。路桥领域大部分项目经营较为困难;水务领域污水处理项目运营良好;环境领域生活垃圾处置项目运营良好;燃气领域两个项目运营良好。项目主体多以市属国有企业为主。污水处理、垃圾焚烧项目中城投占据多数;路桥项目主体多为市属国企(包括城投、城建、大众、上实、建工、虹开发、国盛等);有部分项目外资民资独资或合资(如莘奉金公路、老港四期、江桥垃圾焚烧厂等)。
2、主要成效。城市基础设施特许经营管理在上海整个城市建设管理领域发挥了重要作用，为上海现代化基础设施网络体系的建立发挥了重要功效，在全国走在前列，主要体现在三个方面。
一是解决大规模建设阶段的资金来源问题。截至2008年，本市中心区域通过BOT等特许经营模式投资形成的基础设施资产总额达到300亿元，涉及水务、环境、路桥、能源等多个领域。虽然从投资的资产总额与同时期的城市基础设施固定资产总额相比并不是占有较大的份额，但是单个行业中的某一重大项目推行特许经营，往往就会使政府在这一领域的公共服务目标加快实现。例如，2000年前后在本市高速公路领域通过市场招商的BOT模式在短短2-3年内快速形成了400多公里的高速公路网，远远超过历史上上海建造高速公路里程的总和，为上海乃至周边区域经济和社会发展做出了巨大贡献。又如，老港四期垃圾填埋场通过BOT方式建造完成，建成运营初期就承担了上海市区生活垃圾处理总量的半壁江山。再如污水处理领域，全市目前16个特许经营项目共引入社会资本约55.68亿元，增加供水能力25万吨/日、污水处理能力279.5万吨/日，对政府财政直接投资形成了强有力的补充。虽然这些项目在建设和运营阶段仍然存在各种各样的瑕疵，但在上海近二十年的城市建设中为拓展融资渠道、加快基础设施建设、早日为公众提供高品质的公共服务做出了巨大功绩。
二是推进基础设施投资建设运营管理制度改革。BOT等特许经营模式带来的不仅仅是资金，其运作方式和机制也为传统的城市重大基础设施的投资建设与运营管理制度的改革开启了新的方向。在投融资方面，由于是非政府投资，社会资本就会更加重视项目的经济回报和投资运营效率，这就使得基础设施在策划、规划和设计阶段其方案就得到了一定的优化。而在2000年前后伴随着基础建设投融资体制的“四分开改革”(即投资、建设、运营和管理分开)与BOT等模式互相呼应、相辅相成，为打破行业垄断，推动行业内的专业化、市场化，提高系统效率作出了较大的贡献。也就是特许经营模式和投融资体制改革在这一阶段的大胆探索和实践，为随后2005年前后市政公用行业政企分开改革和未来的上海市政公用事业的运行格局打下了坚实基础。2004年，上海市绿化市容局通过国际招商引入外资企业投资、建设和运营老港四期垃圾填埋场，代表了在环卫领域传统的由政府部门和附属机构统包统办时代的结束，政府通过行政手段来管理环卫的方式也得到了改变。在政企分开的制度安排下，政府和企业职责明确，各司其职。政府从公共服务的提供者转变成为采购者，不再直接干预企业的日常工作，而是确立服务标准，建立机构实施监管，这样既有利于发挥企业的能动性和工作效率，提高公共服务的质量，又能促进政府管理特大型城市公共服务向标准化、规范化、专业化和市场化转变，这也是全球先进城市政府提供公共服务的一种主要趋势。
三是形成上海基础设施行业市场化趋势。特许经营的核心思想是政府的事情交由企业来完成。事实表明，一个企业能够承担一个大型和特大型城市基础设施公共服务的供给，其必然有超卓的资本能力、技术能力和管理能力，会推动一个行业系统产业化的提升。在上海的实践中就充分体现了这一点。竹园一厂、二厂项目的特许经营者取得成功后，就立即积极拓展国内污水处理市场，为当地城市提供污水处理的投资、建设和运营服务，形成企业自身的污水处理核心竞争力和服务品牌，进而又能带动上海和全国相关产品、技术和服务的进步。2008年，上海城投环投将投资老港四期的40%股权协议转让至上海环境集团，这代表了该集团持股参与了中国最大的生活垃圾填埋场的运营和经营，增强该企业在环境服务领域的实力。
3、未来趋势。经过近二十年的探索，特许经营管理在经营模式、管理体制、法规体系等方面取得了较大发展，为改革开放以来上海大规模的基础设施建设做出了重要的贡献。随着城市发展阶段的变化，服务水平不断提高、管理体制日益完善，对上海城市基础设施建设管理提出了更高的要求，特许经营管理也呈现出一些新的发展趋势。总体来看，主要包括以下三个方面：
一是存量设施将成为未来特许经营的重点。自浦东开发开放以来，上海进行了大规模的市政基础建设，枢纽型、功能型、网格化的城市基础设施体系基本建成，基础设施框架体系逐步建立，也形成了规模庞大的基础设施存量资产。未来基础设施领域的重心将逐渐由增量项目的建设转向存量资产的运营维护和升级改造，以适应现代化国际大都市对更高质量、更高能级公共产品的需求。因此如何盘活大量沉淀的基础设施存量资产、提高其运营管理效率、提升公共服务水平将成为未来特许经营管理的重点。
二是特许经营管理实施领域不断拓展延伸。从国外特许经营的实践来看，特许经营几乎覆盖了公共部门的所有领域，从一般的基础设施和公用事业，到医疗、教育、监狱和国防，再到政府的财政资金管理等，涉及范围很广、介入程度也深。国家层面也考虑在基础设施与公用事业进行特许经营立法。目前上海城市建设管理领域特许经营主要集中在路桥、水务、环境这三大领域，特许经营在提升运营管理效率、提升服务水平和服务质量方面的积极作用已经得到了多方认同，未来将在轨道交通、厨余垃圾收集处置、餐厨废弃油脂收集处置等专业化细分领域得到更广泛的应用。同时也可能向养老院、体育场馆、博物馆、文化场馆、剧院、保障性住房等社会性公共服务设施拓展。
三是特许经营管理制度框架不断完善。特许经营管理优势的发挥必须依托一个完善的整体制度框架支撑。《管理办法》对上海城市建设管理领域特许经营管理形成了总则性的指导，未来政企双方将以此为基础，细化配套支撑、制定实施方案，以形成更加清晰和合理的责权利关系。从政府自身改革着手，创新政府管理，构建完善的政府特许经营管理制度框架，逐步提升政府在特许经营管理方面的能力，提高履约能力和履约水平，促使上海建设管理领域将在更规范的制度框架下实施运作。
三、上海城市建设管理领域特许经营存在的瓶颈问题
总体来看，本市城市建设管理领域特许经营实施效果良好，在提高基础设施运营效率和公共服务水平上发挥了积极作用，在全国走在前列。但实际运营过程中仍面临许多制度性、政策性、机制性瓶颈问题，《管理办法》确立的制度框架未得到有效实施。从调研反映的情况看，主要有6个方面的问题：
1、特许经营项目发包主体不规范。项目发包主体指的是特许经营协议签约主体的政府一方，负责特许经营项目招商并签订特许经营协议。发包主体作为协议一方，应该按照协议条款履行相关权利和义务，包括对项目另一方进行监管等。《管理办法》对项目发包主体进行了明确规定，即市行业主管部门或区、县人民政府。但由于现有特许经营项目都是在《管理办法》实施前签订，发包主体存在不规范的现象，既包括市行业主管部门，也包括区县政府职能部门，甚至镇政府等。不规范的发包主体无法对特许经营项目进行统筹考虑，也不能对行业未来发展趋势进行有效预测，因而不具备签约发包能力。同时，部分发包主体也不具备履行特许经营协议条款的能力，对特许经营过程中出现的问题没有有效解决手段。这些问题为特许经营项目后续监管造成了极大隐患，同时也对基础设施领域的市场化发展产生了影响。如华新污水处理厂项目，由华新镇政府组织招商并签订协议，由于缺乏与相关部门进行协调的能力，镇政府对进水不达标问题、污泥应急处置问题等都无法按协议规定履约执行，同时在特许经营协议中，也未对环保标准提高而产生的设备改造费用进行约定。未来应根据《管理办法》要求，加强对现有项目的梳理，尽快解决发包主体不规范的问题，促进特许经营项目顺利推进。
2、特许经营缺少系统整体规划。科学合理的系统整体规划有利于营造良好的特许经营管理环境，也为特许经营者和潜在市场主体提供合理预期，保证特许经营项目的持续健康运行。《管理办法》虽然对城市建设管理领域特许经营作出了总体安排，但并没有形成硬约束，相关政府部门仍习惯于既有的项目报批审批流程，特许经营仍缺少整体性考虑和系统性安排。
一是全市层面对项目是否纳入特许经营管理没有原则性规定和刚性约束。目前基本以单个项目一事一议形式为主，随意性大，没有形成科学的特许经营项目选择标准和原则性规定，部分项目缺乏充分论证。
二是各行业领域中对本行业特许经营缺乏统筹考虑。行业主管部门对特许经营的特点、优势理解不到位，倾向于将过去不规范的特许经营项目中出现的大量问题归结于特许经营方式本身，对实施特许经营的积极性不高。如市交通委计划将目前采取特许经营管理的经营性高速公路逐步收回，指定专门主体负责运营，未来也不计划在路桥实施特许经营管理;又如绿化市容局认为政府部门目前的治理能力和水平与对特许经营项目的高要求之间存在差距，对未来环境领域是否实施特许经营存在疑虑。同时，行业建设发展规划中未体现特许经营项目的安排，更没有形成相应的特许经营项目储备。
三是在实际操作中行业主管部门也缺乏专门的机构人员配置。相关职责分布在不同业务部门，如调研中发现目前各委办特许经营管理职能分布在包括计财处、规划处、法规处及其它专业处室等多个部门，并没有专门的部门人员配置。
3、政企双方责权利不清晰。特许经营最核心的问题就是政府和特许经营者之间的权责利划分与界定，特许经营权合同是约定双方责权利关系的重要载体，也是特许经营过程中的重要要件，但目前规范程度不够。
一是合同文本本身不规范。部分特许经营合同文本较为粗糙，合同要素不健全，对相关事项仅作原则说明或没有涉及，出现问题时无法照章办事。如浦东美商生化厂特许经营合同仅有三页纸篇幅，根本无法将特许经营项目的各种要件约定清晰，导致项目长期顺利运行存在大量隐患。
二是政府之间没有合理的风险分摊机制。特许经营项目合同期限较长，期间政府制度政策、法律环境、市场环境等都可能发生巨大变化，未来不可测风险较大。因此，需要建立合理的风险分担机制，政府与特许经营之间按照“谁有能力承担风险，谁就承担风险”的原则进行风险分配：政策变化、法律变化、不可抗力因素引起的风险由政府承担，项目建造运营风险由私人部门承担等，并在合同中予以明确。但实际操作中，合理的风险分摊机制并未建立，如在污水处理领域的特许经营项目中，因为环保标准提高而造成的改建成本如何处理，大多都未在协议中予以明确;再如路桥领域，政府在世博会期间要求撤除隧道所有广告，但未给予相应补贴，特许经营合同中也未见相关约定。此外，对于外部性问题也缺乏相应规定，如垃圾处理设施即使按照合同达标运行，但客观上仍对周边环境有一定影响，特许经营协议对恶臭等环境影响的相关责任没有进行明确。
三是应急协调机制不完善。公共产品或服务的供给要求较高的稳定性，实现持续供给。在特许协议中应明确建立协调有序、反应迅速、运转高效的应急协调机制，以便在突发事件发生后，及时启动应急预案，最大限度保障公共产品或服务的正常提供。但目前的特许协议中缺少应急处置的相关规定。特许经营双方的责权利不明确，使得合同不具可操作性，且无法有效监管，当出现分歧之后，特许经营双方都存在不履约的情况，不少特许经营项目只能因此提前终止。
4、缺乏综合协调机制和服务平台。特许经营项目时间跨度大、行业领域多、专业性强，涉及行业主管、物价、国土、工商、税务、审计、环保、卫生等多个政府职能部门，并且关系政府、公众、企业等各方利益，对政企双方均提出了很高的要求，需要专门管理机构和服务咨询机构的支撑。上海缺少综合协调并提供专业支撑和服务的部门。《管理办法》实施前，特许经营项目多为各行业部门自行运作，散落在各个条线。《管理办法》出台后虽然明确了市发改委的综合协调职能，但实际操作中具体落实依然指向不明，对特许经营实施过程中需要解决的部门协调、政策配套、争议纠纷，以及定价和成本规制等问题，没有一个专门的管理机构负责。同时，上海还缺少专门的咨询服务机构。从国外成熟特许经营实践来看，都需要建立专门的服务机构，如英国由财政部及下属的专门机构负责，澳大利亚每个州都有PPP专署机构，中国香港则由政务司发司长办公室下属的效率促进组作为PPP专署机构等。但上海市目前并没有权威和具备专业能力的PPP咨询服务机构为政企双方提供全过程的服务和指导。
5、成本规制和价格机制不完善。特许经营管理的财经平衡是特许经营中的核心问题，包括特许经营项目的成本规制和价格机制等。通过研究国内外案例发现，特许经营项目的失败或出现各种问题，大多是因为财经平衡机制尚未理顺。上海特许经营中出现的很多问题也表现于此。主要有四个方面：
一是成本规制问题。监管部门公共产品和服务行业成本规制未形成，成本公开还未全面推开。政府监管部门对运营企业的成本产生、价格构成往往缺乏全面、及时、准确的掌握，致使价格调整缺乏科学依据。成本规制和成本公开不解决，也使得政企双方在成本的认识上也存在很大争议。当特许经营者认为成本太高经营难以为继需要调价时，监管部门经常不予认可。如老港四期垃圾填埋项目处理费定价过程中，由于缺乏精确评估手段，只能在类比垃圾焚烧和生化处理成本的基础上估算而得，导致项目运营过程中特许经营协议双方对价格调整存在争议。
二是价格形成机制不完善。目前上海路桥、水务、垃圾处理等行业领域收费价格的形成以政府主导为主，价格的制定与原材料成本、人工成本、产品质量(服务标准)之间尚未形成有效联动机制。如2006年出台的《环卫公共服务政府采购指导价》中收费价格仍然采用数年前标准，致使各区县不得不另外制定各自价格。
三是政策性价格变化补偿机制不到位。实际操作中价格调节机制可操作性不强。虽然大多数特许经营项目在签订协议时已经明确价格调整的方式和程序，但在实际操作中仍然面临较大困难。如很多特许经营项目中，政府发包方虽然做出承诺，但实际上其并不具备按协议调价的相关权力。
四是可操作性不强。首先，由于特许经营协议双方对调价计算公式中影响因素的实际变动情况认识不统一或考虑到社会压力等因素，项目公司的调价要求很难得到认可。其次，某些项目价格调整虽然到位，但执行过程中会遇到人为打折等情况。如医废处理项目在向医疗机构收费过程中普遍遭遇床位数打折的情况，而市卫生局在确认核定床位数后也缺乏解决办法，造成医废处理项目在三次价格调整后仍然处于亏损状态。
6、存量资产实施特许经营缺少操作办法。上海建设管理领域已经进入“建管并举、更加注重管理”的新阶段，通过特许经营提高基础设施运营效率和公共服务水平，盘活规模庞大的存量资产、促进资金良性循环将是今后特许经营管理的重要内容。与增量项目相比，存量项目实施特许经营有其自身的特点，主要有五个方面的难题需要重点考虑和把握。
一是现有项目运作主体的自身意愿问题。
二是存量项目运营现状及项目质量和资产的评估问题。选用合适的资产评估方法，综合定性和定量指标对项目整体情况作出全面评价，总结项目运营中存在的问题将为后续实施方案编制、协议拟定等提供基础支撑，也为潜在经营者提供合理预期。
三是依附于项目的留存人员处置问题。人员安置成本和难度将直接影响特许经营的实施进程。
四是项目实施特许经营后未来预期收益问题。客观评价引入特许经营后项目运作效率的提高和预期收益水平的变化，从而定性项目引入特许经营管理的必要性。
五是项目移交接管的程序安排问题。明确项目移交范围、内容和标准，制定项目移交方案，以及过渡期持续运营安排等。《管理办法》对于存量项目实施特许经营提出TOT方式，但目前若要将非特许经营项目调整到特许经营框架内，对于以上这些问题仍缺乏统筹考虑，或虽有原则性的规定却无可操作的办法细则。同时，目前国资平台存量资产和项目大多沉淀在城投等国有投融资平台公司，如何将存量资产特许经营与这类公司的改革转型相结合，与政企权责利关系理顺相结合，也缺少相应的统筹考虑和制度安排。
四、完善本市建设管理领域特许经营制度框架改革举措建议
完善本市城市建设管理领域特许经营制度框架的总体思路是：一是特许经营要与政府自身改革相结合，提高政府治理能力和治理水平;二是特许经营要与市场培育完善相结合，激发市场活力;三是特许经营要与国资国企改革相结合，走出一条专业化、集团化、市场化的改革之路;四是特许经营要与保障和改善民生相结合，提升公共产品和公共服务的质量水平。
提出六方面22条改革举措建议。
1、创新政府管理
(1)明确项目发包主体与方式。市政府作为发包主体，授权市相关行业主管部门具体履行发包职责。通过招投标或竞争性谈判的方式确定特许经营者，由市政府授权的市相关行业主管部门代表市政府与特许经营者签订特许经营协议。对服务特定区、县行政区域内的特许经营项目，可由区/县人民政府承担具体实施和监管工作，签订特许经营协议，并报市相关行业主管部门备案。
(2)完善统筹协调机制。落实管理办法里相关委办的合协调职能的问题，建议成立特许经营专设管理机构，主要负责特许经营项目的统筹协调、纠纷处置、合同备案等。
(3)设立专门的特许经营咨询服务机构。借鉴国外模式(如英国在财政部下设公私合作机构)，设立特许经营项目专门的咨询服务机构(如PPP中心)，对特许经营项目采购、建设、运营、退出等进行全过程的指导，提供咨询、培训、法务、专业知识等服务，保障特许经营项目的顺利运营和特许经营制度不断完善。
(4)制定特许经营项目清单。由市相关行业主管部门根据项目所属领域、所在区域、项目性质、支付方式、项目风险等多种因素确定特许经营项目，制定特许经营项目清单，并在相关行业发展规划中体现。
2、规范实施程序
(5)规范编制特许经营实施方案。明确市政府授权的相关行业主管部门为特许经营项目实施主体，并由其按照《管理办法》规定的要素，规范编制项目实施方案，至少达到工可程度。
(6)健全实施方案审定机制。由专设管理机构统筹协调相关职能部门共同会商审定实施方案，并出具具有部门效力的书面批复，便于特许经营者根据批复的实施方案和相关批复办理后续手续，不再重复审批。
(7)制定特许经营合同示范文本。专设机构根据《管理办法》规定的协议内容要件，制定特许经营合同示范文本，明确政企权利义务、分险分担、收益分享、争议解决等内容。同时各行业主管部门可根据行业特性在示范文本基础上制定具有行业针对性的合同示范文本。
3、完善投资回报机制
(8)完善成本规制。建立健全成本核算机制。在确保服务标准和质量要求的基础上，严格界定产品成本构成和成本费用合理水平，深入推进成本公开，强化成本监审制度。建议修改《管理办法》相关条款。
(9)完善定价调价机制。以成本规制为基础，建立公共产品定价机制并在签订协议时明确初始价格;综合考虑公共产品价格影响因子，明确公共产品调价边界条件，当边界条件变化时自动自动启动调价机制;若由于客观原因价格调整无法及时到位，则应通过政策性价格补偿机制予以补足。
(10)建立风险控制分摊机制。加强风险控制能力，约定风险分摊方式，划分风险分摊责任并明确处理方式方法，同时建立风险争端协调机制。
以上(8)-(10)机制设计均应在特许经营协议中明确约定。
4、完善监管机制
(11)加强合同监管。合同监管主体为市政府授权的发包主体。在提高自身履约能力的同时，加强对特许经营者的履约监管。
(12)完善行业监管。行业监管主体为相关行业的政府主管部门(可能与合同监管主体一致)。整合行业内监管资源，创新监管手段，提高监管水平。
(13)优化行政监管。探索综合监管模式，针对特许经营项目涉及跨行业跨部门的情况，明确专设管理机构综合统筹协调并加强各行业主管部门的沟通，形成监管合力。
(14)引入第三方监管。充分发挥第三方社会监督机构特别是行业领域内专业监督机构的作用。
(15)构建公众参与监管机制。进一步完善公共咨询、投诉和处理机制，加强听证会制度，设立公众监督委员会，负责收集公众、特许经营者的意见，提出立法、监管等建议，代表公众对特许经营项目进行监督。
5、完善退出机制
(16)期满移交制度安排。确定项目人员去留方案、资产净值评估方式、项目移交接管对象和接管流程等进行系统制度安排。
(17)提前收回制度安排。因公共利益提前收回的，政府部门作为主要责任承担方拟定补偿方案;因经营者违法违约情况提前收回的，特许经营者要承担相应的赔偿责任。
(18)临时接管制度安排。明确临时接管的触发机制和接管主体，对接管理由、接管内容、接管人员和接管期限作出安排。
以上(16)-(18)机制设计均应在特许经营协议中明确约定。
6、构建存量项目特许经营制度安排
(19)成立市级基础设施国有资产管理公司。代表市政府承担城市基础设施资产所有者职能。解决存量项目TOT和临时接管过程中的国有资产移交问题。
(20)建立项目现状运营状态评估机制。科学评估项目运营现状，对客户规模、服务标准、项目盈利情况、可进入度等做出公正评价，为潜在经营者提供合理预期。
(21)建立项目资产价值评估机制。采用有效手段评估项目资产公允市场价值、设备折旧情况和运行情况等，为项目收回、移交奠定基础。
(22)设计项目接管移交程序。做好项目人员处置安排、项目移交接管程序安排、移交接管机构安排等程序设计。建议细化《管理办法》相关条款安排，对项目接管移交提出系统性的安排，保证项目进行平稳移交和有序衔接，保证公用事业经营的连续性和稳定性。
五、路桥、水务、环境领域特许经营推进方案建议
1、总体思路
(1)基本思路。通过调研，我们认为：在本市基础设施已进入“建管并举、更加注重管理”的新阶段，要坚持将特许经营作为本市城市建管领域和投融资平台改革转型的主要方向，作为吸引社会资本推动公用事业发展和支持非公经济发展的重要举措，在实践中不断完善其运作的体制机制，提高其实际功效。
(2)推进原则。当前，本市要以盘活资产、降低成本、提高效率、改善公共服务为目标导向，按照“整体设计、分类实施，聚焦重点、循序渐进，完善机制、规范运作”原则，聚焦路桥、水务、环境领域，完善特许经营推进方案，加快推进本市基础设施领域特许经营，带动提升城市建管领域的运行效率和公共服务水平，逐步走出一条以特许经营为主的城市建设管理之路。
——整体设计、分类实施。特许经营在经营协议、选择标准等面临着共性问题，需要通过整体制度框架设计推进存量项目特许经营，以保持公共服务的延续性，并与《管理办法》有机衔接。同时，也要考虑投资回报收益来源(政府购买或向公众收费)、项目特征(单体项目或网络型设施)、领域特性等差异性，在此基础上，分类设计特许经营实施方案。
——聚焦重点、循序渐进。今后本市可探索实施特许经营的公共领域较多，但当前应聚焦和推进路桥、水务、环境领域特许经营，以上海城投公司的相关业务板块为试点，先易后难，在不断积累实施经验和完善制度的基础上，逐步将特许经营推广到其他基础设施和公用事业领域。
——完善机制、规范运作。进一步完善特许经营管理协调机制、成本公开和调价机制、风险分摊机制、应急联动机制。创新解决国有企业既是资产所有者、又是竞标者的问题，建立健全监管、资产、运营三分开的特许经营机制。在此基础上，按照《管理办法》要求规范已实施的特许经营。
(3)推进机制。在路桥、水务、环境领域，今后应着重从以下几个方面探索完善特许经营机制，逐步积累经验，分步向外推广：一是按照资产、监管、运营三分开的原则，明确项目发包主体、监管部门和运营主体，进一步健全和完善特许经营制度。二是聚焦风险分担机制、成本规制、价格联动以及合同协议规范，逐步建立一套标准的运作体系。三是探索成立市级基础设施国有资产管理公司，代表政府持有特许经营设施资产，解决当前发包主体与经营主体不分的矛盾，面向市场公开选择特许经营主体，以适当竞争的方式盘活存量资产。
具体推进机制如下：
(1)存量设施项目：第一步，实施机关经调研和论证后，提出本领域存量设施特许经营的具体选择标准和项目清单推进计划列表。第二步，根据推进计划，原经营公司向实施机关提出特许经营申请，实施机关经征询部门意见拟定实施方案，按程序报市政府批准。第三步，设施资产打包后由市国资委划拨给拟成立的基础设施国有资产公司(账面资产)，由其委托有资质的中介按照实施方案组织TOT公开招标。第四步，包括设施原经营公司在内的具有资质的企业，均可参与竞标或竞争性谈判，获得特许经营权和设施资产。第五步，实施机关代表市政府与中标人签订特许经营协议;若无人参与竞标，重新招标或组织竞争性谈判选择特许经营者;如设施原公司未中标，可按竞标转让价或评估价获得相应补偿。
(2)新建项目:第一步，综合协调机构会同实施机关制定特许经营专项规划，实施机关会同拟成立的基础设施国有资产管理公司依据规划提出特许经营项目建议。第二步，实施机关根据制定的特许经营项目遴选论证标准，经论证后制定年度计划和项目清单，拟定实施方案，按程序报市政府批准。第三步，特许经营资产公司根据实施方案，委托有资质的中介组织BOT公开招标。第四步，实施机关与中标人签订特许经营协议，中标人按照投资核准程序获得相关批文;若无人参与竞标，修改实施方案重新组织招标。
2、路桥领域特许经营推进方案建议
本市路桥领域设施包括市政道路(含高速公路)和越江设施(大桥、隧道)，采取特许经营(19个项目)和国企传统投资经营(含政府收费还贷)两种模式，投资回报模式有政府固定回报、向用户收费两种，投资主体多元化(有城投、上实、建工、虹开发、国盛、城建、大众等)。
从调研情况看，目前存在的主要问题是政企不分、养护成本高、政策变动造成经营企业损失未得到补偿等，亟需改革理顺政企关系，转变政府职能，更加专注特许经营监管。
(1)经营性高速公路。本市采用特许经营的经营性高速公路总里程约占本市高速公路的60%，收费期限均不超过25年。今后需着重解决三大问题：一是要加强运营项目成本规制，完善风险分摊机制(如节假日通行免费补偿问题)，提高政府履约水平;二是加强部门监管，提高道路养护的市场化水平;三是提前终止的项目，可由拟成立的市级基础设施国有资产管理公司负责回收、接管以及重新实施特许经营;对于上海城投公司回购的G1501上海绕城高速北段，也可按TOT模式重新推进特许经营。
此外，今后按照规划新建的高速公路项目，应全部采用BOT模式(即建设-运营-移交，下同)，以提升其融资能力和经营管理水平。
(2)政府收费还贷高速公路。目前全市此类公路总里程约175公里，全部由上海城投公司负责投资运营，收费期限均在15年以内。考虑到此类高速公路目前转为特许经营的难度较大(2012年4月五部委通知禁止违规转让)，建议继续由上海城投公司负责运营，并可通过资产证券化(ABS融资)方式盘活存量资产。同时要进一步提高道路日常养护作业的市场化水平，以降低成本并提高养护水平。
(3)越江设施(隧桥)。主要包括跨越黄浦江、长江的隧桥项目，目前已建成的设施大部分采用特许经营，投资收益为政府财政购买服务。为盘活存量资产，未实施特许经营的存量隧桥设施，可按TOT模式推进实施特许经营;已实施特许经营的隧桥设施，上海城投公司可通过资产证券化方式盘活存量资产。
(4)非收费城市道路：这类道路最多，完全由政府出资建设、免费通行，养护费从燃油附加税国家返还部分中支出。建议要进一步提高道路日常养护作业的市场化水平，以降低成本并提高养护水平。
3、水务领域特许经营推进方案建议
本市水务领域设施主要包括原水(包括水库和原水管线设施)、制水、供排水管网设施以及污水处理设施。目前原水设施、中心城区的制水和供排水管网设施主要由上海城投按照传统方式投资运营，浦东自来水由上海城投与威立雅合作经营(期限50年);污水处理设施有14个项目实施特许经营，其余设施按照传统方式投资运营(未获得特许经营授权)。郊区县新城、中心镇的水务设施由所在区县自行投资运营管理。
从调研情况看，目前存在的主要问题是：一是供水价格收费不能全覆盖原水、制水、管网设施的投资运营成本;二是排水领域存在政企不分问题，如污水处理费用由市排水公司与设施运营企业结算;三是污水处理领域部分特许经营项目政府签约主体不规范。水务领域各环节情况差异较大，应分类分段提出解决方案。
考虑到原水安全可靠性要求高、设施资产规模大，目前水价收入不能平衡其投资运营成本，原水水库及管线实施特许经营的条件不成熟，建议市政府直接委托上海城投公司实施投资运营，由市水务局代表市政府与其签订委托经营协议。在加强成本监审和成本公开的基础上，通过水资源使用费、国家政策性补贴、经营性收入、政府补贴等来平衡债务。除此之外的水务领域均可推进特许经营。具体有两种方案建议:
(1)方案建议一：供排水与污水处理分开实施特许经营。考虑到供排水设施自然垄断属性，将中心城区(浦东除外但含部分郊区)制水、供排水管网泵站等存量设施由一家企业特许经营，明确特许经营区域范围、经营领域和期限。获得特许经营权的企业，负责授权区域内已建供排水设施的运营和新建设施的投资运营，确保供排水安全。现有污水处理特许经营存量项目保持经营主体不变，但要着重解决成本监审和调价联动机制，确保其持续运行，在期限届满后无偿移交给拟成立的基础设施国有资产管理公司;未实施特许经营的污水处理存量实施，可按照存量设施实施特许经营的程序，以TOT模式实施特许经营;新建污水处理设施以BOT的模式实施特许经营。
(2)方案建议二：纵向一体化特许经营。中心城区(浦东除外但含部分郊区)制水、供排水管网泵站、污水处理等存量设施由一家企业特许经营，明确特许经营的区域范围、经营领域和期限。获得特许经营权的企业，负责授权区域内已建设施运营和新建设施投资运营，确保供排水安全和污水处理达标排放。现有污水处理特许经营存量项目期限届满后移交给上述企业。
(3)方案比选建议。考虑到开放民间投资领域和支持非公经济发展，方案一既能兼顾城市供水安全的公益性，又能盘活存量资产、充分竞争，更有利于激发市场主体投资活力。因此，我们认为方案一是更优方案。
(4)特许经营选择方式建议。具体有两种选择方式：一是市政府直接授权确定特许经营企业(即授权专营);二是按照存量设施实施特许经营程序，采用TOT模式实施特许经营。考虑到制水和供排水存量设施资产规模大、供水安全性要求高、上下游一体化推行成本规制和成本监审相对便利等因素，建议市政府将中心城区(浦东除外但含部分郊区)制水、供排水管网泵站设施统一“打包”，直接授权上海城投公司进行特许经营，由市水务局代表市政府与其签订特许经营协议。
4、环境领域特许经营推进方案建议
本市环境领域设施主要包括生活垃圾收运中转、集运和末端处置设施，以及医废、工业固废收运处置设施等。其中，生活垃圾收运中转由所在区县的环卫企业负责;工业固废收运处置完全向民资开放;中心城区垃圾集运由上海城投垄断经营;医废收运处置原先为特许经营，后因故市政府提前收回特许经营权;大部分生活垃圾处置为特许经营。
从调研情况看，目前存在的主要问题是：一是部分项目实际投资严重超出概算、建设周期失控(均采用BOO模式);二是现行定调价机制不完善;三是垃圾处理标准不高，环境外部性问题缺乏解决手段。本市环境领域可对生活垃圾收运和末端处置设施，以及医废收运处置等实施特许经营。
(1)生活垃圾集运。目前由上海城投公司负责运营，但未签订特许经营协议。为提高集运效率，降低集运成本，进一步明确政府、企业间的权利义务，建议对生活垃圾集运资产连带人员“打包”，明确集运区域范围，按照存量设施以TOT模式实施特许经营。
(2)生活垃圾末端处置。目前本市获得特许经营权的此类项目共有11个，其中运行中的8个(BOT)、在建的 2个(BOO)，提前收回的1个(BOO)。同时据市绿化市容局梳理，有2个项目按传统方式投资建设，目前在运营管理环节招标选择营运企业(5年)。考虑此领域特许经营市场化程度较高，今后主要是对其规范完善：一是加强对特许经营存量项目规范管理，理顺定调价机制，协调在建项目加快建成投入使用;二是未实施特许经营的存量项目，可按TOT模式实施特许经营;三是新建项目原则上均应实施特许经营。
(3)医疗废弃物运输处理。本市医疗废弃物收运处置原是授权上海康环公司特许经营，2007年因故提前终止，相关设施由上海城投公司所属的上海固废处置中心接管，但上海固废处置中心并未正式获得特许经营授权。考虑到医废收运处置公共安全要求高等特殊性，以及目前有资质的企业较少，建议市政府直接授予上海固废处置中心特许经营权，由市环保局负责与其签订特许经营协议，以明确政府和企业的权利、责任和义务，确保设施安全可靠运行。
评估时间：2014年。
(完)
原标题：上海城市基础设施领域特许经营（PPP）实施情况评估报告
