中国式PPP的十大痛点（下）

接上

PPP项目收益偏低，社会资本财务投资的动力不足

PPP项目大多为微利项目，收益率一般为6%-8%，对社会资本而言，相对于前期巨额的资金投入，收益偏低，吸引力不足。

日前，在江苏、安徽、福建、江西、山东、湖北、贵州等七省发改委为民企挑选的项目中，收益率分化较大，盈利能力较强的项目，预期收益率可达8%-9%，稍低一点的项目也大概在4.9%-6.5%左右。而2014年民营企业500强的分析报告显示其净资产收益率平均水平为14.04%，虽然近期在经济下行的压力下，该数据会有所下调，但还是会超过目前大多数PPP项目能带来的回报，导致社会资本尤其是民企对PPP项目的参与积极性不高。

同时，有的基层政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做PPP模式，而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做PPP;还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊，导致项目进度慢、落地率低。

总体来说，资本具有逐利性，会引导资金流向能够盈利的领域，但是现阶段的PPP项目的收益率偏低，自然难以获得社会资本的青睐。

针对这一问题，一方面，社会资本应清晰地认识到PPP项目多为微利项目这一事实，合理预估项目收益;另一方面，政府也应该转变思路，公平对待社会资本，保障项目质量;同时，应视情况通过整体开发等方式提高项目收益。

金融工具和市场不完善，融资渠道不通畅

PPP项目所需的资金量大、周期长，对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验， 融资难依旧是掣肘PPP发展的关键因素。

首先，期限错配问题，由于PPP项目存续期较长，一般为20-30年，即项目方需要得到长期稳定的融资，但是一般的金融机构考虑到其中的不确定性和流动性问题，在参与时会有所迟疑，不太情愿全程参与，希望能够仅参与其中的一部分，这就是项目方和资金方的矛盾之处，“短”配“长”的问题，必须兼顾流动性和收益性。

其次，融资方式较为单一，现存的PPP项目多以债权融资为主，股权融资相对不足。传统的商业贷款是债权融资的主要模式，国际PPP项目常用的项目贷款未能得到充分运用。原因是多方面的：1.中国目前尚未建立项目融资的金融服务体系，难以实现以项目未来收入和资产为质押的银行贷款。虽然银监会发布了《项目融资业务指引》，但实践中，以项目未来收益和资产为担保的项目融资方式并不多见。2.金融机构不愿承担风险，还是习惯于躺着挣利差，创新动力不足，加之股权结构设计、股权退出等难题未解，导致股权融资在融资过程中运用甚少。如此单一的融资方式导致融通的资金量极为有限，相对于PPP项目的巨量投资，可谓是杯水车薪。同时，以商业信贷为主导的间接融资，利率过高、周期较短，难以适应大多数PPP项目收益低、周期长的特点。

最后，抵押増信不足，商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增，导致其在信贷投放过程中更为谨慎，至今商业银行对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异，较为严格。但是PPP项目却很难满足要求：一是资产的权属不清，一般约定只有经营权，没有所有权;二是项目公司对项目土地只有使用权，需经政府同意，才可对使用权进行抵押;三是PPP项目多为在建项目，存量资产短缺，很难满足商业银行的抵押要求，令原本艰难的融资之路更为曲折。

考虑到上述因素，金融机构在参与PPP项目时顾虑重重，审慎参与PPP项目，致使PPP项目资金缺口巨大，难以落地。

基于此，建议完善PPP的融资市场，积极吸引和整合包括银行、证券、保险、信托、社保基金这些投资的金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险的多层次的PPP融资市场。

PPP项目监管环节相对滞后，导致隐患突显、问题频发

在新一轮的PPP热潮中，PPP以前所未有的速度迅速增长，但是监管意识较为薄弱，一些现实问题也逐步显现，PPP的发展陷入瓶颈期。

问题主要表现在以下三个方面：一是地方政府的监管意识不足，重融资轻管理，PPP项目确实可通过引入社会资本，缓解地方财政压力，但是提高基础设施和公共服务项目的质量和效率的这一出发点几乎被遗忘，导致一些社会资本方利用监管漏洞，包装存量项目，骗取财政补贴，严重偏离PPP项目初衷。二是PPP项目牵涉市政、交通、财政、发改多个部门，需要社会资本一个个部门去走流程审批，从而出现“重复审批”的问题，导致PPP项目审批决策周期长、时间成本高。且项目批准后，难以根据外部因素变化，及时调整PPP项目的实施方案，进而影响PPP项目的推进，如北京市首个采用国际招标方式BOT模式建设的市政供水设施项目---北京第十水厂，由于项目的审核周期期过长，拖延太久，出现了很多变数，历时16年才建成，非但未能提高效率，反而增加了政府和企业的成本，得不偿失。三是绩效评价体系缺失，PPP项目的标的多为基础设施和公共服务，是为社会公众服务的，因此，在绩效评价中纳入社会公众的意见后才能更全面地反映项目效益，但在实践过程中，社会公众的监督缺失，绩效评价流于形式。

针对上述PPP监管中的三个问题，建议首先明确PPP项目的主管部门，正确全面认识PPP，强化监管意识，理顺项目的操作流程;其次，建立PPP项目的审批机制，在前期手续办理上实行联审联批，提高审查效率，简化操作程序;

最后，在绩效评价环节中加入社会公众的评价指标，督促社会资本提高服务的质量和效率。

缺乏专业人才和中介服务机构，PPP方案设计水平不高

虽然，PPP在我国已有20多年的历程，然而前期的运作一直较为随意，缺乏系统的操作指引，在十八届三中全会之后，国家的支持力度明显增强，政策法规陆续出台，操作流程也日趋规范。但是考虑到PPP项目涵盖的领域广，项目实施较为复杂，在PPP的全生命周期中所需的核心文本众多，包括实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、资格审查文件、采购文件、响应文件、评审文件、谈判文件、项目合同等，要求从业人员具备经济、财会、金融、工程等方面的专业知识积累。

现阶段的PPP迅速发展，PPP项目大量启动，PPP咨询服务也随着快速爆发。但是依旧存在下面两个问题：一是对PPP咨询服务的认识不足、重视不够，没有聘请专业第三方咨询机构的意识，幸好，2016年4月，财政部发布紧急通知，要求相关部门对全国PPP综合信息平台项目库已进入准备、采购、执行等阶段的1000多个项目补充第三方中介机构信息，希望借此强化PPP咨询机构的功能。二是咨询服务机构专业能力参差不齐。因为业务爆发，很多之前没有从事过PPP咨询、或者没有PPP运作经验的机构也开始介入这个市场，未能为项目提供专业性指导，导致PPP中介服务市场鱼龙混杂、乱象丛生。

因此，应加大PPP专业人才的培育力度，保障PPP专业人才和知识储备，强化PPP咨询机构的功能，真正为PPP项目提供物有所值的服务。同时，在PPP项目的实施过程中，相关人员也应发挥“干中学”精神，直面产生的问题，积极探寻解决方案。

金融体系配套不完善，退出机制不畅

完善的退出机制是社会资本参加PPP项目“盛宴”不可或缺的重要保障，但是目前地方政府在PPP的推广进程中，重准入保障，轻退出安排。

2014年12月，发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在加强政府和社会资本合作项目的规范管理部分，将退出机制作为重要的一环予以规范，并提出政府要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”但是并未明确规定具体的操作流程。

在实际操作中，由于股权变更限制较多，加上PPP合同体系之间的传导性和交叉性，尤其是融资合同的股权变更限制等内容，使得社会资本很难以正常方式退出，常伴随着其他违约或风险负担方式，需要通过政府回购、项目搁置方式解决或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出。

所以，现有政策对社会资本退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管等，对正常情形下社会资本方的退出方面，规范和细化较少新意，亟待补充完善。

因此，在退出机制尚未健全的背景下，社会资本担心前期投入难以回收，在参与PPP项目时，有所顾虑，很难毫无保留地参与。

对此，建议将“退出机制”作为重要的一环予以规范，政府应借鉴国外PPP交易所，依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

原标题：中国市PPP的十大痛点（下）