非常感谢各位抽出今天下午的时间，今天我不会谈案例方面的内容，而是更多地想跟大家分享如何从政府或一个更宏观的角度来看待PPP项目这个整体。我们中国人有句古语“管中窥豹”，跳出这个局限，你可能会看到更多的东西。
我的汇报内容主要是三个方面，一个是政府的政策体系，第二就是政府的职能角色，第三个就是政府这只手在推进PPP项目中，未来会有哪些动作或者展望。
政府角度浅析
我们在2014年推PPP的时候，大家会有一个疑惑，PPP到底要解决什么问题。一个被大家普遍接受的观点就是它要解决融资的问题，政府没钱了，办不动项目了，需要更多的资金流进来，才能推动这个事情。但我们可以往深层去想一下，有的地方是不缺钱的，比如北京可能不太缺钱，他也要做PPP项目;经济好的地区比如浙江也要做PPP项目，出于安全和经济因素，它需要政府支持。当政府提供交通、医疗、教育、环保等公共服务时，它发现自己服务设施的配套不足，城镇化的新需求他满足不了。于是政府开始反思自己，本该由政府提供的公共产品，能不能再找到一些社会上更有能力的人来共同提供，通过这种方式提供的公共产品可能价更廉，质更优，这也是供给侧改革一个很重要的点。
政府的这种改革动作一定是触动机制的，原来是政府自己搞投资，风险都是政府自己承担。现在，政府既然要把社会资本引进来，就要建立一个双方的机制——利益共享。这是我对政府PPP项目内生性初衷的一个理解。
PPP模式的进程始于2013年，在四万亿投资刺激之后，投资的拉动力已经降低了，政府需要找到更有效的刺激经济的手段，于是财政部、发改委，各自都启动了一些动作。比如财政部设立了一个新部门政府和社会资本合作中心。
关于PPP文件性的内容，我就不细讲了，大家都可以查到，相关的文件非常多。其中你会发现财政部关注的内容，特别是2015年以前，他更关注流程改造和流程建设。对财政部来说，PPP是一个新生的东西，财政部原来的财政执行是做预算，收入和支出，没有做PPP，它更关注流程的相关问题，如《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》、《政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引》、《PPP物有所值评价指引(试行)》、《关于印发城市管网专项资金绩效评价暂行办法的通知》等文件都是在规范流程。而在2015年之后，流程大体形成，财政部会更关注项目本身，这是财政的角度。
那么，我们再站在发改委的角度来看一下。发改委是做什么的?是做行业管理和项目投资管理的部门，这是他的最初职责。他关注的行业非常多，如能源、基础设施、养老等，但它的角度是不同的。我个人理解，财政部和发改委做的工作是在原有部门的工作框架下进行的，所以他们看待PPP的角度不同。所以我们在看PPP项目的时候，首先，要理解项目角度，因为不同方向看待同一个PPP项目的角度是不一样的;第二，要知道PPP项目和相应管理部门的侧重点分别是什么;第三，要知道他们的关注点里面有哪些是我们解决问题时所需要关心的。
国务院也有他自己的角度，他关注的问题是在这两个部门之上的，负责统一推动的一只手，所以他的意见、政策就宏观一些，负责指导方向，与财政部、发改委的角度不一样，下面会沿着这三个角度往下说。国务院法制办牵头立法，统一推进PPP相关立法工作，很明显，立法工作在不同部门是有侧重点、有工作惯性，有部门思维逻辑在里面的。如果不从整体出发，推动起来协调不易。最早，发改委推动的是特许经营的相关立法工作，财政后来想推进PPP立法，但推到一定程度国务院把它收上来了，由法制办从整个层面出发进行推进。7月份开的会议，又对项目按照行业分类推动，发改委主要负责传统六大领域的PPP项目，财政部负责其他类型的一些项目。
从中，我们可以看到政府角度的变化。其实，它背后可能还有更深的动力。我们知道，中国经济有两种力量支撑，一种叫做是公有资本的力量，另外一种是民间资本，也就是私营经济。公有资本还可以细分出产业资本、金融资本等。改革的进程，经常是由产业资本、金融资本、私营经济体制几个要素的关系调整，交相推进经济的发展。比如80年代的政府投资拨改贷，通过拨改贷的形式，将金融资本要素纳入政府投资体制。后来，90年代又有一个基本建设制度的改革，对项目投资的资本金做了进一步要求和规定。近的如金融方面，10年前后针对地做了贷款新规和其他相关的规定。如果各位中有13年、14年接触项目比较多的，就会发现想从银行把钱领出来更难了，因为金融管理方面的风控细化。一定程度上，政府的项目投资机制改革同金融改革出现了脚步差异，所以项目更难领出钱来。
那么现在的PPP模式呢，我把它理解为政府投资机制又做了一个大的变革。他对银行的金融风控体系和债务管理体系提出一些新的挑战。现在的一些银行和金融机构也在不断转变他的信贷政策和风控体系。具体地反映在，当前银行经常对PPP项目采取一事一议的规定。
政府职能角色
回过来看，我们还是将关注点转移PPP上。那么发改、财政和政府其他相应部门怎么来推进这个事情?这是一个传统的发改对于政府投资项目的一个立项管理流程。图示这个是简化的，实际的流程比这个复杂得多。发改的传统立项管理集中在，项目规划设计方案，可行性研究报告和项目建议书等。这其实从政府角度对什么叫项目做了一个规定。刚才荆博老师说了，有的事情在谋划过程中，没有经过这个程序的时候，严格意义上不叫项目，他就是一个事，政府想干这个事情，但是他没有进入这个体系，不叫项目。由事情进入项目程序，这是一个规定动作。
(图1)在这个流程图(图1)中我们会发现，没有直接体现财政部门，他是隐含在接待洽谈并发函征询相关部门意见的流程里面。财政部在这个体系里面是一个征询部门意见的角色，和土地、规划、环保部门是类似的。项目要用政府投资，需要问财政有没有钱，这个项目能不能投等。而从财政部这张PPP项目操作流程图中(图2)，物有所值评价、财政可承受力评估以及实施方案编制是财政部关注的重点，那这里面有没有发改的事情呢?答案是肯定的，它参与在第一个环节中的项目发起和项目筛选里面，因为首先它是一个项目，才能被识别，被发起，被筛选，才能进入到后面的过程中。这两个部门虽然推进的都是一个事，但却完全不在一个体系里面体现。
(图2)
接下来，我们从一个项目应该引入社会资本的角度来看，共分三个阶段，一，是政府筛选，政府要筛出项目来。二，是投资人和市场选择择优的过程。三，是政府和社会资本的条件达成和政府监管。说到PPP，我个人对PPP还有个其他的理解，第一个P是posibility)，政府方案是拿出的一种可能接受条件而不是最终的条件;第二个P是purchase，通过采购流程实现市场竞争;第三个P是permit，政府和社会资本双方已经达成一致协议了，社会资本可以与政府签约了。
这里面还有三套账，第一是政府给出的条件，即投标文件和实施方案经过政府审批以后的政府拿出来的投标条件。第二是投资人是否能符合相应条件，这个事情政府不管，是市场竞争的一个结果，各家有各家的技术、管理和成本，所以各家的价格都不同。第三是签约以后达成的唯一选出来的价格，就是最后的合同价格。作为政府方，我理解关注的是第一和第三个点，你能拿出什么条件来找投资人，最后你跟投资人承诺的是什么条件。而第二个点，投资人到底赚多少钱，是不应该由政府管的。比如社会资本的账面收益率是6%，但实际是9%，这是完全可以成本节约，管理控制做到的。比如一些项目的管理成本是总投的2%，有些企业完全可以做到0.5%，这些结余是社会资本的利润，而不是政府应该去干预的点。
那政府怎么样选择社会资本呢?通过招标和采购平台。招标通常是通过发改委和住建部的平台系统，有公开、邀请和国际招标三种方式。而PPP项目采购的方式，一般有五种(单一来源采购、竞争性磋商、竞争性谈判、邀请招标、公开招标)，这里就不展开说明了。无论是招标还是采购都是为了同一个目标，即市场公平竞争，得到质优价平的效果。
总之，政府部门选择PPP项目进行的路径不同，但结果是殊途同归的。我的理解是财政部和发改委在制定政策方面，围绕提供公共产品的这个目标导向设计不同的动作，发挥各自的优势，进行业务创新和流程规范。但因为出发的角度不同，有些流程是矛盾的。包括立项问题，我认为项目没有立项的动作不叫项目，进不了流程。我们现在看到的一些项目库，有发改委的也有财政部的，我希望将来这些库能够互通，实现一个更好的宏观调控职能的管理，以及财政资金的交叉管理，能够达到地方政府的投资和宏观调控导向相一致，也能更好的保证项目实施。
刚才提到了政府之手的内容，总共包括五方面：项目储备、项目联审、项目决策、投资回报体制，和项目规范实施。下面会对这五点稍微展开说一下，这里面每个点深挖一下都有很多内容，今天只是做一个简单介绍。
一、项目储备我们能看到发改委有一套项目储备体系，像地方发改在10月和11月报第二年的政府投资项目，这些都会进到项目库里面去。这是一套比较成熟的系统。财政部现在也有PPP项目登记入库流程，要求对自己的PPP项目库进行汇总工作，包括项目的行业分布、项目进度情况等方面。PPP项目储备和地方的项目发展规划要有一个衔接的动作。甚至有条件将纳入到一个整体项目管理的范畴里面来，可能要跟原来的项目核准和审批流程做一个很好的关联，这点上我也是比较认同，应该是现有项目审批，成为一个项目之后，再进行PPP项目实施，这样采购社会资本的流程也会更加严谨和规范。
二、项目联审现在我们自己做的项目，只要是需要报试点的，一定是由主管的领导来牵头相关部门联审。比如2014年PPP刚出台的时候，各部门对政策不熟悉，工作推进困难。某市的领导亲自主持协调会议，目的就是形成一个相对统一的协调和执行推手，顺利推进PPP项目。我们作为第三方的机构，在项目联审中有一个工作，将各方的意见进行整合，使大家都能在一个统一的平台和口径上进行理解和交流;把行业主管部门的意见，财政、发改和其他部门的意见综合起来，将一些关键问题提供给领导做决策参考。集中的反应就是PPP项目的实施方案。从地方批件的角度来讲，PPP实施方案一般是政府通过联席会或其他联审方式批，两评报告是财政批，立项是发改批。
三、项目决策这个表述是从政府角度表述的。但投资人也有一个决策程序，包括各个企业的投委会，银行的风控体系。但这两套体系其实在说不同的事情，同一个概念但具体意义不同，比如回报、风险、担保、融资的安排等。这个时候市场测试和沟通十分重要，政府需要知道投资人在想的是什么事情，有的项目非常优秀，政府肯定把漂亮的项目拿出来找投资人。但政府忽视了一点，投资人也在全国范围内找最好的项目。某种意义来说，PPP中政府和社会资本的选择是双向的。所以说，投资前对基本概念的沟通十分重要，一个市场测试和一些论证都需要重视。
四、投资回报机制这个投资回报机制怎么说呢?一个是项目账面的回报率，第二是真实的回报率。比如一个项目，有的人投6%，我投5.8%，我可以接受，因为最终的成本管理和技术管理，可能一下子成本能够降20%。或者是我的融资能力更前，能够拿到比社会一般成本更优的低成本资金。作为政府来说，不要关注投资人挣多少钱，你应该关注自己能出多少钱。作为金融机构投PPP项目，要投资PPP项目可能要更多地看它背后的东西，这一定是跟社会资本投PPP项目不一样的。刚才有提到国开行。从项目的角度说，国开行提供低成本的贷款，很正常，这是他的职能。地方政府用这个来要求社会资本，那就非常难。简单地问一个问题，国开行是否运营项目?答案是显然否定的，因为他不提供运营服务。开始就提到，PPP项目要做政府服务的职能改变和公共产品供给方改变，这种情况下，作为一个银行或者金融系统来说，投资PPP项目而不是简单地贷款，就要关注自身和核心竞争力和项目的核心优势。否则，容易变成项目中的配角，因为你不具备核心竞争力，比如公共产品提供的能力、核心技术创新的能力以及管理的能力。优秀的投资人的价值是在上面这些点很有优势，有一个独创的产品，独创的技术、独特的管理等。举例说，对外输出地铁管理能力等。所以我对核心竞争力的理解就是一个企业本身的技术能力、管理能力，单纯比较外部项目回报率不是很好的途径。
五、项目签约和实施它是从签约到实施之后的一个动作阶段。现在第三批试点项目正在评，一般评审完毕的两到三年后会有一个回顾。通过对PPP项目的整体回顾，我们可以把路径约定下来，按照一个方式去调整，而不是想怎么调就怎么调。我们要为未来的调整预留接口，达成两个目的，第一在采购的时候有依据，第二为未来的调整有规可循。
PPP展望
最后，说一说政府推进PPP项目的一些展望，刚才提到的政府视角，其实也可以做另外一个理解，即投资人应该选什么样的项目，第一你选的项目是地方财力能支付的;第二这些项目是符合政策导向性;第三是结构清晰，比如项目融资的需求，进入退出机制和投资条件优化等。
拿个具体的角度说，PPP项目中为什么要规定一个十年期?而不是三年?我认为从投资人视角来说，需要有一个管理和运营周期的概念，项目有一个生命周期。目前很多PPP合同有限制性条款，比如在2-3年内禁止做股权转让。此举的目的是为了防止出现一些名义上的PPP项目的出现。但这里面其实内含一个矛盾，政府和社会资本合作投资一个项目，这就叫做资本性的行为，而资本本质的东西是需要流动和市场的，当一个投资者投资一个项目以后，投进去以后就不能动了，这就形成了一个死的资金，这在某种意义上不利于市场经济和市场投资人的动作。而对于项目的投资退出，目前市场已经有一些想法了，甚至可以预期，将来也许会有一个PPP的股权交易市场，或者资产交易市场，使得这种流动性在一种可被监控的状态下，可以实现一个更好的资源配置的动作。当资本流动起来，再有一些交易平台出现，就可以促进投资人退出的多元化。虽然目前具体路径还不清楚，但是已经出现了一些导向性的思路。
一、构建多元化退出机制关于退出的问题，国务院已经明确了退出的路径，首先要稳步运行，不能因为某家公司退出，造成城市水电气供应不上，这种关于民生保障的事情是不允许的，所以要保证在项目合作期之后有相关接管、投资回收、资产处理等一系列动作的实施。
二、积极发挥金融机构作用在前期资本金的投入方面，鼓励不同类型的企业组建联合体的方式参与PPP项目，按照不同阶段承担风险获得回报。我个人的理解是，作为政府来说，这里有一个综合成本的概念，有些企业自己的运营管理能力很好，但是融资能力一般，这时候如果有一个搭档，比如一家基金或者是一个金融机构，他们可以提供很好的融资渠道，从而达到更好的服务质量，这时双方可以签一个联合体协议，联合体协议在投标中需要披露，也可以纳入到合同体系里面去，这实际上就形成了一种退出路径，因为联合体之间可以做股权转让。财政部也提出了期限变更、内容变更，这是对PPP服务质量强强联合的内生要求。
关于主体变更，合同转让等，因为现在没有太具体的政策文件，在此提出了一个思考。项目中，合同标的物和股权一定程度上是可以转让的，比如一个十年期的项目，前三年社会资本做的很好，第四年他可能因为资金流动性问题，此时必须把资产或股权卖掉，否则对于政府方也是不利的。金融机构需要有更深度的参与。因为PPP是投资体制改革的产物，所以当投资体制有变动时，金融资本的举措或动作没及时跟上，那可能对于投资体制也会有掣肘。正常的情况下，我理解金融机构在投项目、选项目的时候，趋向是中庸，也就是不追求高价值，避免高风险。但是在投资体制发生大变动的时候，避免高风险不一定能守得住原有市场，因为此时想找到跟原有价值体系相匹配的项目就很难。
现在很多都提到PPP的基金参与。我们项目中了解的一个情况是，现在各个地方包括省级自治区级和市级都有基金的行为，但是钱投不出去，地方又缺钱。关于这个问题我个人理解是：政府的一些项目达不到基金的管理和风控的要求，此时就造成了项目需求和金融供给侧的不平衡，这个是暂时性的。解决办法就是要动，不是政府要动就是金融机构动。这里面可能有两方面的动作，一方面，我个人更倾向于金融机构需要往前赶，它们的一些风控和项目选择的条件甚至批件的要求需要有些小调整。
三、优化信用环境对地方来说有一个信用环境的问题。但是地方在履约的时候容易有两个动作，一个叫做不承诺，一个叫做过度承诺。不承诺情况在2014、2015年有很多，比如当时一个项目需要地方主官牵头，各位领导共同做了一个决议，决定决策风险共担。但两年以后，也就是2016年，地方政府出现另外一种情况，就是过度承诺。一些项目的文件体系非常漂亮，一点流程问题都没有，但此时可以看见地方将这个承诺对应了20-30个项目投资人，每个都给了承诺，这个时候就有问题了，这时作为单体投资人是看不到整个地方所有项目情况的。这时就需要地方政府自律，还有上级政府对他进行的他律。现在这种对地方过度承诺的约束其实也在形成，比如一个PPP项目如果不能按期支出，上级政府会把转移支付扣下来。作为政府方来说，这就是对信用环境做了规定。包括财政部推动的采购信息的共享，目的就是让地方政府在采购社会资本的时候，信息更加充分，达到一个综合成本降低的目的。
原标题：周良仪：PPP项目中的政府之手
