湖南积极推广PPP模式 已发布199个省级PPP示范项目

2013年10月开工的湘潭经开区污水处理一期工程PPP项目已在2014年底完工投入运行。2016年5月6日，湖南PPP示范重点项目长沙磁浮快线载客试运营，实现了高铁与航空的无缝对接……

作为财政部确定的6个PPP试点省份之一，2014年以来，湖南省把推进PPP模式作为深化财税体制改革、推动稳增长惠民生的重要举措来抓，先后发布了3批省级PPP示范项目共199个，总投资额3109亿元，涵盖市政基础设施、能源、交通、农业水利、环境保护、医疗、卫生、教育、文化旅游等多个领域。截至今年7月，前两批82个省级示范项目签约率达76.8%，落地率接近50%，均处全国领先地位12。湘潭经开区污水处理一期工程PPP项目就是其中之一。

在2015年财政部召开的PPP会议中，湖南作为典型作了经验介绍。

PPP：化解政府债务

“在当前创新投融资机制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推进企业‘走出去’的背景下，推广PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”国家财政部部长楼继伟曾如此表述PPP模式对中国经济的意义。

湖南省财政厅厅长郑建新分析认为，一方面，政府债务规模高企，债务风险亟待化解。“虽然总体可控，但部分地区已经潜在一定风险，用PPP模式化解政府债务是一条有效途径。”另一方面，湖南正加快推进新型城镇化，加大基础设施建设的力度，固定资产投资规模肯定越来越大。据初步统计，到2020年，湖南仅公路、铁路等交通基础设施建设的资金需求就超过5000亿元，仅仅靠目前的预算投资，包括融资平台，是远远不够，必须引入社会资本。

PPP：伙伴关系 利益共享 风险共担

郑建新介绍，PPP模式是一种融资模式，更是一种运营管理模式，具有伙伴关系、利益共享、风险共担3大特点。

“伙伴关系是指政府与社会资本方是基于合约的平等合作关系。”郑建新认为，伙伴关系是PPP模式的首要特点，所有成功实施的PPP项目，都建立在伙伴关系之上。以湘潭经开区污水处理一期工程PPP项目为例，该项目结构充分体现政府和社会资本合作。项目在湘潭成立了SPV，即湘潭国中污水处理有限公司。其中，国中水务有限公司占股75.8%;代表开发区政府出资的湘潭九华经济建设投资有限公司占股18.2%;代表市政府出资的湘潭市污水处理有限公司占股6%。项目在股东职权设定中明确规定，对于企业正常经营事项，各个股东按照投资比例行使权利。但对于涉及公众安全等重大事项，政府股东拥有一票否决权。

PPP模式中，政府并不以分享利润为唯一目的，并且对企业可能的高额利润进行控制。共享利益除了指共享PPP项目的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、稳定的投资回报。例如备受关注的长沙磁浮工程PPP项目，就建立了科学的调价机制、动态补贴机制和超额收益分配机制，通过三者的组合确保项目公司获得合理回报，提高项目的可融资性。

此外，政府与合作伙伴双方通过实现对风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化，政府与社会资本按各自的优势来承担不同类别的风险，且风险的承担与各方的利益挂钩。郑建新介绍，通过PPP模式，社会资本通常只承担部分商业风险，而公共部门则承担政策变动、利率变动和通货膨胀等系统性风险，还有一些风险则通过投保的方式规避。“这种风险分担模式使相关各方承担的风险与各自的能力相匹配，从而大大增强了PPP项目的抗风险能力，有利于项目的成功。”

PPP：分离“运动员”和“裁判员”

郑建新认为，要运作好PPP项目，最关键的有以下3点。

平等合作，合理回报。在PPP模式中，社会资本和政府部门两个合作主体的平等非常重要。推广PPP模式，必须依靠法律，遵守契约，只有在法治化框架内，政府与社会资本的平等合作才能得到保证。同时，成功的合作还应该做到在保证社会资本获得必要的利润回报的前提下，公共服务得到有效的提供。

公开透明，风险共担。公开透明，可以让更多更充分的社会资本参与PPP项目的运作，让社会资本的回报率更接近市场回报率，让社会各方面对PPP项目的运作进行有效的监督。“有市场，就有风险，风险分配与收益应该对称。”郑建新认为，政府与社会资本任何一方都不应该单方面承担所有风险，合理的风险分配机制有利于在相关各方之间形成激励约束机制，这是PPP项目在决策时就应该予以高度关注的问题。

市场运作，重视承诺。郑建新分析，PPP是个市场，项目必须对所有投资者公开，这样才能保证PPP模式发挥市场的性质，否则就会变味。“这就需要一个独立的市场监管机制，政府必须明确自己的功能，并且建立合适的制度框架，对‘运动员’和‘裁判员’这两个主体进行分离。”此外，PPP工程往往投资巨大，其成本回收乃至盈利需要一个很长的过程。政府的信用由此成为一个关键性问题。解决不了这个顾虑，PPP就很难切实地予以推进。

“PPP模式作为一种长期合作关系，不仅仅是一种融资机制，更是一种管理机制、合作机制。推广运用PPP模式应坚持‘市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢’，既要使社会资本获得合理回报，又要保证公共利益最大化。”郑建新说。

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PPP模式，即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利进行，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

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