国家能源局原局长吴吟：解决散煤治理问题需扫清五个障碍

随着取暖季的临近，散煤治理的工作愈加紧迫。自今年年初环保部提出“冬病夏治”的思路打响散煤攻坚战以来，更多地区出台治理措施。然而，散煤难治已经成为各方共识。

“当前我国的散煤治理已经有了星星之火，但是尚未形成燎原之势。”国务院参事室特约研究员、国家能源局原局长吴吟在8月31日举行的2016中国散煤清洁高效利用和治理大会上以此形容我国的散煤治理现状。

基于大量的调研，吴吟认为，我国的散煤治理尚未受到足够重视，职责体系不完善、技术规范和标准体系不健全、民用型煤供应体系不完善、监管难度大、政府补贴难以持续成为散煤治理的主要难点。要实现散煤之战的胜利，就必须扫清这五个障碍。

散煤治理更具经济社会效益

对于燃煤电站和普通工业锅炉用煤来说，散煤的治理并未受到足够的、相应的重视。这从国家有关部门发布的相关文件便可窥见一斑。

如针对燃煤电站，2014年9月国家发改委、环保部、能源局印发了《煤电节能减排升级与改造行动计划(2014-2020)》;2015年12月，上述三部门又联合印发了《全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造工作方案》。针对工业锅炉，国家发改委、环保部、财政部、质检总局、工信部、国管局、能源局联合印发了《关于印发燃煤锅炉节能环保综合提升工程实施方案的通知》;2016年3月，工信部又专门发布了《关于印发高效节能环保工业锅炉产业化实施的通知》。

然而，专门针对散煤治理的文件仅仅是2016年3月，环保部就《农村散煤燃烧污染宗和治理技术指南(试行)》开始征求意见。

但是散煤的危害已经是众所周知。

数据显示，目前我国每年消费煤炭约38亿吨，其中民用煤炭约为3亿吨。尽管民用煤炭占比不足10%，但是基本上全部为分散式燃烧，没有采取除尘、脱硫等环保措施，其对大气污染的贡献率高达50%左右。1吨散煤燃烧排放的污染物量是火电燃煤排放的5-10倍。按照目前的情况推算，我国民用散煤污染物排放超过燃煤电站污染物排放总和。

吴吟认为，如果把燃煤电厂除尘、脱硫、脱硝以及超低排放的费用用于散煤治理，降低污染物排放的效果将会更好。

此外，民用散煤还关系到百姓的生命安全。有数据显示，近三年来，仅山东省淄博市煤气中毒据造成173人死亡。而事实上，淄博还是散煤治理比较成功的城市。同时，燃煤污染型氟中毒、砷中毒是我国特有的一种危害比较严重的地方病，主要就分布在我国的中西部产煤区。

五大难题待解

散煤的问题从引起人们注意到目前很多地区采取有力措施已经时间不短，但是除财力雄厚及地位特殊的京津之外，各地的效果都难尽人意。

吴吟认为，职责体系不完善、技术规范和标准体系不健全、民用型煤供应体系不完善、监管难度大、政府补贴难以持续成为我国散煤治理的主要难点。

虽然散煤治理随着近年来大气污染的加剧被提上了重要议事日程，政府部门也纷纷出台政策，而且也投入了大量的人力物力，但是总的来看，这些政策仍缺乏系统性、协调性。进而言之，目前我国的散煤治理尚缺乏顶层设计、缺乏思路清晰、意见集中的路线图。整理资料我们可以发现，散煤治理目前涉及政府组成部门10多家，任务涉及能源结构调整、优质煤炭替代、煤炭质量监管、政策资金支持和价格政策等，存在职能分散、基层监管人员不足、工作推进难度大等问题。

同时，技术规范和标准体系不健全也阻碍着散煤治理。目前来看，我们国家民用煤质量标准中，缺乏衡量污染物排放水平的重要指标——焦油含量指标。只是注重煤源本身质量，却缺乏燃用排放标准使得散煤治理中源头煤的质量把住了，但是使用中产生的污染物缺乏衡量标准。事实上，这一标准的缺失，也限制了技术的进步。

炉具方面，随着国家节能环保标准的提高，部分民用炉具的相关国家标准已不能满足要求。比如，目前我国在民用炉具污染物排放限定标准，居民燃煤排放和能效检测标准等方面都存在空缺。

记者在一份由中国农村能源行业协会技能炉具专业委员会发布的《中国采暖炉具行业发展报告2016》中发现，截至2015年，全国仍有超过三分之一的用户使用自制采暖设施。在商品化炉具用户中，除了京津冀等少数地区外，大部分地区的用户还在使用抵消、劣质采暖炉具，这一比例甚至高达77%。

吴吟认为，制约散煤治理的第三大问题就是民用型煤供应体系不完善。据了解，我国无烟煤储量和产量约占总量的10%。除去用作工业原料以及含硫量高难以应用的以外，剩余的无烟煤在数量上难以满足替代烟煤的需要。而且民用型煤生产布点较分散，不适应工业化、大规模生产和现代化物流配送要求。目前来看，从事洁净煤生产的多为小企业，快速投建的型煤厂普遍存在设计不合理，工艺落后，设备简陋，工作环境差，安全隐多等问题，产品质量保障体系不健全。

监管难度大是散煤治理中众所周知的难题。散煤使用点多面广，而且烟煤价格便宜。在价格优势的驱动下，市场广泛。虽然部分地区已经开始推广洁净煤，但是价格低廉的无烟煤交易依旧十分活跃。

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为缓解散煤治理给用煤用户带来的经济压力，很多地方政府都会提供补贴。但是一方面补贴之后的价格能否被百姓接受，另一方面补贴能否持续都难以保证。很多业内专家都表示，北京的散煤治理之所以取得良好的效果，强大的财政支持是重要因素。

据国家电网公布的数据，截至2015年底，北京市政府已经为核心城区的38.54万“煤改电”家庭投入超过55亿元。如果要把剩下的300多万吨散煤全部替换成电能，总成本可能高达近270亿元。公开资料显示，北京市财政计划2013年-2017年统筹落实资金478.58亿元用于防治大气污染，而2014年，北京市财政统筹安排中央和市级大气污染防治资金就高达147.17亿元。而这一成功模式对于其他地区来说显然难以复制。

散煤治理要与能源革命结合

散煤治理显然已经不仅仅只是关于散煤的问题。

低质低效煤的使用并不符合煤炭清洁高效利用的国家战略。中国经济社会理事会秘书长刘未鸣曾感慨：“散煤已经成为我国煤炭清洁高效利用的难点。”可以毫不夸张地说，散煤治理的成败与否关系到我国煤炭产业转型升级的进度。

华北电力大学经济与管理学院教授罗国亮认为，农村能源清洁开发利用问题既关系到能源发展和环境保护，也关系到农村能源公平。它对农村传统的能源生产消费方式提出了挑战，现实要求由“粗放的供给满足增长过快的需求”，转变为“由科学的供给满足合理的需求”，推进能源消费革命是解决这一问题的重要路径。

而有数据显示，煤是北方农村主要的生活用能来源，均占生活能源消耗的55% 以上，且在煤消耗中散煤所占比例最高，比例最低的北京也接近50%。

对此，吴吟提出，要把散煤治理和推动能源革命、促进煤炭供给侧结构性改革结合起来，在理念上有所突破，真正认识到散煤治理的重要意义。

要解决当前散煤治理过程中的“九龙治水”现象，吴吟认为，应建立由能源或者煤炭行业主管部门牵头、有关部门参加的全国民用散煤治理协调小组，出台散煤治理意见，统筹指导全国散煤治理工作，做好顶层设计、路线图。

此外，针对洁净煤的生产，专家表示，要鼓励大型煤企进入散煤治理领域，发展低阶煤提质，大规模型煤生产、运输及配送、“好煤配好炉”、专业化服务等一条龙服务。这样就避免了小作坊式的粗放式生产，维护市场的良好秩序。

而在民用燃煤及炉具标准化管理体系方面，记者了解到，目前北京、天津、河北、内蒙古已经发布了当地的民用煤地方标准。陕西、山西、新疆根据当地的资源条件、环保要求也都相继出台了地方标准。而民用煤的国家标准也即将发布。

据悉，燃煤采暖炉具的检测标准与检测方法，主要依据GB16154-2005《民用水暖煤炉通用技术条件》和GB/T16155-2005《民用水暖煤炉性能试验方法》。这两个标准均发布于2005年，为了适应技术进步和环保要求，目前已进行了修订并完成报批稿，即将颁布实施。修订后的标准不仅热效率指标提高，而且增加了污染物排放限值要求。

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原标题：解决散煤治理问题需扫清五个障碍