【深度】如何化“邻避效应”为“迎臂效应”

在网络讨论和媒体报道中,“邻避效应”一词来自英文NotInMyBackYard,指的是人们担心某些项目对身体健康、环境质量和资产价值带来负面影响,希望该项目“不要建在我家后院”的心理。而“迎臂效应”则正好相反,指的是人们不排斥甚至欢迎相关项目的落地,认为其能给社区发展带来好处。

近年来,引发“邻避效应”的环保类群体性事件呈现高发态势。四川、湖南、湖北、江苏等地,都曾先后出现市民因争议性项目而提出抗议的事件。而类似的项目,如果在建设过程中妥善征集民众意见,建立合理的风险补偿机制,很可能会“变废为宝”,让当地居民共享项目建设带来的政策红利,“迎臂”欢迎相关项目的落地。

中国社会科学院社会学研究所研究员单光鼐在接受新华每日电讯记者采访时认为,在当前中国的现实语境下,环保类群体性事件的多发,不能简单归因于“邻避效应”,还应探究更深层次的问题根源。南京财经大学法学院院长董学立则认为,需要从法治层面上确保相关企业项目的行为合法、程序正当,保证受影响地区居民的利益。第17期“议事厅”,记者请他们二人共同为化解“邻避困局”支招:相关工程项目的建设如何摆脱“一闹就停”的命运?如何化“邻避效应”为“迎臂效应”?

封闭决策无视诉求,易好心办坏事

据不完全统计,仅今年一季度全国各地就有50多个垃圾焚烧项目拟投建和在建,但许多项目信息甫一公开,便遭到群众的集体抵制。中国社会科学院社会学研究所研究员单光鼐领衔的研究团队统计显示,2016年上半年,规模较大的环保类群体性事件至少有52起,其中千人以上规模的就有12起。事件诉因中,涉垃圾类的有19起,涉工业污染的19起,涉变电站的6起,涉污水处理的1起。

许多人习惯以“邻避效应”来概括这类群体性事件。所谓“邻避”是个人或社区反对某种毗邻设施建设或土地使用,因为这类建设产生的利益由社会全体所共享,而带来的不良后果却多由当地居民承受,因此建设受到当地居民的强烈反对。从受到当地居民抵制的项目分类来看,从垃圾或污水处理到核电站等环境高风险项目,人人都有需要,但人人都想搭便车而不愿支付环境影响成本。

但单光鼐认为,当前这类事件多发,不仅仅是因为“邻避效应”。单光鼐深入研究了2012年轰动全国的“什邡事件”和近年的类似事件后发现,许多环保类群体事件并不完全是“邻避”事件,也不是单纯的“环保运动”。它们可能涉及多个层面的利益博弈,因各地具体情况不同,而呈现出复杂的特点。比如,汕头等地的相关项目受到抵制,就与当地逼仄的环境容量有关;而在许多事件中,不科学的决策过程很容易成为群体聚集的导火索。

单光鼐认为,行政主导式的决策机制已经难以适应当前老百姓对环境问题的关切。当前,在许多地方,垃圾污水处理等环保类设施建设主要是政府说了算——不仅立项选址等前期没有公开讨论,项目招标、建设等程序没有征求公众意见,项目敲定后也只是草草公示。这种封闭的决策过程无疑容易助长公众的不信任情绪,使得项目消息一公布就引发强烈反对。

“其实,地方政府部门出发点是好的,但有时候是好心办成了坏事。”单光鼐说,现在不少城市都面临“垃圾围城”“污水围城”等环保困境,相关项目上马有迫切的需要,地方领导干部加快推进项目也是为地方发展考虑。但是,如果不能做到公开决策,就容易产生问题。比如,对垃圾处理站,过去人们顶多有点非议,远不至于强烈反对,但现在公众对环境的要求和社会事务的参与度在提高,单纯的行政主导往往就行不通了。

单光鼐做过比较分析:在国外,环保高风险项目选址,都有广泛征求民意乃至公投的过程,而且时间往往会拉得很长。项目涉及范围内的公众要广泛参与、充分讨论,项目行还是不行要有激烈交锋,不行该怎么办也要引发公众思考。而在国内,单光鼐去年调研过3个核电站、2个火电厂和2个焚烧厂,发现这些项目选址都没有经过充分的讨论。

不仅如此,与这些项目相关的沟通渠道还有被弱化的趋势。比如,过去的公告多是张榜公示,但现在改成了网上公示,这就出现了一个新问题——在信息爆炸的时代,一般老百姓很少主动关注政府网站,这种信息公示实质上变成了走过场。

充分沟通关照百姓,避免“一闹就停”

“该让老百姓知道的,没有及时有效公开,容易一见就闹、一闹就停。”单光鼐分析发现,上半年发生群体性事件的50多个项目,多数都已经被暂停或终止。这些项目往往是前期以红头文件的形式公布,紧接着在相关区域的居民中成为热议话题,进而被诉诸网络形成舆论热点,最后在舆论和群众聚集带来的维稳压力下,地方政府以红头文件的形式宣布停建。“一闹就停”成为许多社会急需、环境风险较高的项目的“宿命”。

明明是于民有利的项目,为何总是“一见就闹”?大家真的没法有话好好说吗?单光鼐认为,地方政府应该在公众参与方面及早“介入”。公众关心的问题无法及时得到解答,就容易酿成群体性事件,而很多地方领导可能对这一点认识不足。

比如,引发争议的项目卫生情况如何、排放是否清洁、安全性如何,焚烧设备哪里来,如果项目取消会带来什么恶果……这都是可以引发百姓讨论、吸引百姓参与的议题,应当充分把握各种沟通说明决策意图的机会,通过各种方式与老百姓有话好好说。

“一闹就停”真的成了死结吗?单光鼐认为,如果地方政府在前期公示讨论中做得不足,后期就得想办法补救,争取老百姓的信服和认同。比如,项目落地应该充分考虑当地的资源环境容量而不仅是GDP,选址应该秉持科学精神对老百姓的利益负责。不应该迫于城市管理压力一味地蛮干,而是要以各种方式达成理解,让老百姓对发展的需求和瓶颈有实际的感受。

专家们认为,环保类群体性事件其实是一项巨大的制度成本。在项目建设中,因为居民无法还价,只能通过上访、上诉甚至采取超越现行体制许可的集体行动,来影响最终的结果。事实上,这是通过增加地方政府的行政成本的方式,来提高自己的收益。这是一种非生产性的、非市场交易性的成本,这类成本非常昂贵。要化解这类制度成本,必须依靠改革创新、依法治国。

主动协商完善补偿,停摆项目可重生

南京财经大学法学院院长董学立认为,环保类群体性事件的核心问题之一,是公共利益和群体利益难以协调。垃圾或污水处理项目、核电设施建设多是为了整体公共利益采取的决策,而事实上这对特定环境中的群体可能造成损害。

这类决策行为,从法律层面上来看应该尊重5项约束条件:一是目的正当性,这需要政府部门秉持公心,充分说服公众;二是主体适格性,谁来主导、谁来管必须有严格的权限;三是补偿足额性,对造成的损失应当全额补偿而非适当补偿;四是程序正当性,即整个决策过程合法合规;五是救济司法性,即如果有人对结果不满意,可以通过司法途径获得救济。

然而,公共利益是一个抽象的概念,许多国家通过立法列举的方式定义公众利益,在具体执行中就需要程序法去论证哪些是公共利益。如何论证?举办听证会就是一种常用途径。因此,这样的程序非常重要,既能保证公众利益的实现,又能防止相关方漫天要价。用法治的框架协调利益分配,就是在这类事件中让项目建设真正进入法治的程序。

行为合法、程序正当,如何保证受影响地区居民的利益?董学立建议参考国有土地上房屋征收补偿的形式,建立和完善环境影响补偿机制。公共利益的实现,需要有人去承担成本,承担成本的人理应得到受益者的补偿。因此,在这类事件中,应该坚持一个基本原则,就是不能以部分人利益受损为代价去获得整体利益。应该像征地一样,有专业的机构对受影响地居民的损失进行量化统计。

然而,环境影响侵害往往是难以量化的,董学立建议引入物权法“不可量物侵害”的概念。比如,臭气、煤烟、噪音以及来自于邻人的土地的类似物质的侵害(如采光被遮挡),以及观念侵害。这些侵害对邻人造成的财产的、人身的损失难以衡量,于是物权法上又提出“容忍限度”,对不能容忍的要求予以赔偿。现实中,这类赔偿真正落地还需要细化立法甚至释法,还有很多工作需要做。

2015年4月,在浙江省杭州市余杭区,一个3000吨的大型垃圾焚烧发电厂项目,因忽视群众利益诉求而一度受阻,通过当地政府与群众近一年的协商沟通,在提出切实的利益补偿办法后,最终实现原址开工建设。(详细报道可扫描右下二维码)这个项目,成为环保业内津津乐道的一个样板。不少人认为,这至少可以证明“一闹就停”后还可以补救。

单光鼐认为,环保是公益性的行动,所以环保类群体性事件才会有那么多人参与。最终化解“一闹就停”的尴尬,需要从化解地方老百姓对政府的“信任危机”开始,让老百姓感觉到自己的意见得到了尊重,自己的利益得到了维护。而余杭区的这个项目,正是通过聆听群众声音、切实考虑群众生存利益,一步步解开了这个死结。

在环保高风险项目建设方面,更多沟通协商机制建设的尝试正在进行。单光鼐介绍说,在云南省昆明市安平县,当地正在尝试建设一个由地方政府、项目建设企业、地方环保组织、专业研究机构等多方面参与的绿色共建委员会,通过这种委员会来协调推进一些环保难点问题的解决。“如果各地都能积极尝试,榜样的力量将是无穷的。”

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