PPP模式面临被架空境地 伪“政府采购”泛滥成灾

最近，一种新的“政府购买服务模式”开始盛行于地方政府公益类基础设施投融资领域，并引起广泛的争论。

具体而言，地方政府与投资人就公益类基础设施的融、投、建、运签订政府购买服务协议，同时为对投资提供付费保障并满足金融机构的融资要求，由当地人大（或人大常委会）作出决议，将购买服务期内的政府购买服务付费纳入当地财政支出预算。

而这种政府购买服务模式又称之为伪“政府购买服务”，或涉嫌违规。2016年6月29日，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，其中，在关于地方政府债务审计发现的主要问题中指出：“有的地区仍违规或变相举债。有的地方出现一些隐性债务，内蒙古、山东、湖南和河南等4个省区在委托代建项目中，约定以政府购买服务名义支付建设资金，涉及融资175.65亿元。”

在PPP业内人士看来，伪“政府购买服务”不仅增加地方政府隐性负债，随着其泛化，在基础设施领域引入社会资本投资时，使用的PPP模式可能被架空，而PPP模式提升公共产品和公共服务供给效率的目标等更是无从谈起。

政府购买服务泛化

现在，政府购买服务越来越多地出现在地方公益类基础设施领域。“这种情况太多了，并且逐步取代政府付费类PPP，成为地方政府进行公益类基础设施投融资的一种主要方式。”一位长期与地方政府作咨询的负责人士告诉记者。

事实上，早在国发〔2015〕37号《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》文件中就提及了“政府购买棚改服务”的概念。其后，政府购买服务的概念又在各部委所发的管廊、海绵城市、土储、农村公路投资建设等相关文件中屡屡出现。

“政府购买服务将会被泛化使用到基础设施投建项目中，而地方政府也借机将政府购买服务作为一种相比PPP模式更为简单便捷的投融资方式，应用到公益类基础设施的各个领域。”上海锦天城律师事务所合伙律师刘飞接受记者采访时说，现在很多人混淆了政府付费PPP和政府购买服务的概念，认为公益类基础设施投建PPP项目的收入来源是政府付费，因此就是政府购买服务，可以直接适用政府购买服务的相关法律法规进行简化操作，而无需适用PPP的相关法律法规。

按我国法律规定，PPP有一套复杂的操作流程，包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等阶段，而每个阶段又包括三四个步骤，包括物有所值评价、财政能力承受等。

在地方政府和投资人看来，政府购买服务方式可以实现基础设施的融资目的，同时还可规避PPP“复杂繁琐”的操作和审批流程，也不受10%一般公共预算支出的限制，可谓是“一举多得”。

但按《政府采购法》第六条规定：“政府采购应当严格按照批准的预算执行”；《政府购买服务管理办法》第五章也详细规定了政府购买服务的预算及财务管理，其中第二十三条规定：“政府购买服务所需资金应当在既有财政预算中统筹安排”，第二十七条规定：“财政部门审核后的购买服务项目表，随部门预算批复一并下达给相关购买主体，购买主体应当按照财政部门下达的购买服务项目表，组织实施购买服务工作。”

“很明显，政府购买服务应该遵循的是‘先有预算后有采购’的原则，财政部给地方采购管理部门的政策口径也一直是要严格执行‘无预算不采购’的规定。”刘飞说，这种在基础设施投建领域实施政府购买服务违反了政府购买服务的预算管理制度，是一种伪“政府购买服务”。

如果按正常流程，购买服务是先预算再采购，无预算不采购，而目前伪“政府购买服务”走的则是先采购后进行预算的路。

刘飞认为，公益类基建投融资领域实施政府购买服务，由于项目包含建设周期，采购期限相对较长，因此政府方必然需要使用未来年度的预算支付相应的购买服务付费，这就产生“先进行采购后列入预算”的状况。“从当前政府购买服务的预算管理制度来看，公益类基建投融资领域实施政府购买服务于法无据，承诺将相应政府购买服务付费列入政府预算的做法更是与法相悖。”

熟知地方政府的圈内人士向记者表示，目前地方政府认为购买服务款不属于地方债务，不受债务限额管理，又不属于PPP，不受10%的一般公共预算支出限制，事实上成了三不管地带。

或架空PPP模式

目前，中国正在大力推广PPP模式，PPP模式包括使用者付费、可行性缺口补助、政府付费等三类模式。由于公益类基础设施项目没有使用者付费，政府通过向社会资本支付政府付费以使社会资本回收投资成本并取得合理收益，这实际上也是一种政府购买服务类型。

刘飞认为，基础设施投建PPP项目的合作范围不仅包括为公众提供的公共服务，还包括融资、投资、建设为提供公共服务所需的基础设施，比一般意义上的政府购买服务内容更丰富更复杂，权利义务关系也更复杂，期限也相对更长，因此应被认为是一种特殊的政府购买服务，应适用PPP项目的相关法律法规及商业模式等进行操作，而不能简单适用政府购买服务的规定。

但目前伪“政府购买服务”泛滥，除了增加地方政府债务风险，业内更为担忧的是，真的PPP模式可能被“劣币驱逐”。

清华大学教授王守清在微博上表示，政府购买服务已盖过了PPP，只要地方人大一纸决议“同意某项目资金纳入公共财政预算支出”，就可作为地方各家银行放款依据，用一个非财政融资平台承接，且冠冕堂皇地说这不是政府举债，也没有政府担保，人大只做了支出预算决议。

刘飞表示：“在基础设施领域引入社会资本投资时使用的PPP模式将被架空，对PPP模式的进一步规范和优化，以及通过实施PPP模式以实现提升公共产品和公共服务供给效率的目标和体制机制变革的社会目标等都无从谈起。”

刘飞建议，应采取措施控制当前的伪“政府购买服务”泛化的情况，在高层级法律法规中进一步明确PPP项目的边界，对于属于PPP项目范畴内的基础设施领域引入社会资本投资必须适用PPP项目的相关法律法规，而不能直接简单适用政府购买服务的规定和程序。

原标题：PPP模式面临被架空境地 伪“政府采购”泛滥成灾