吴舜泽解读“十三五”时期环境保护战略与循环经济发展

“‘十三五’时期，我国环境保护要瞄准全面建成小康社会的总体目标，实现生态环境质量总体改善。”在日前召开的2016中国循环经济发展论坛上，中国矿业报记者就“十三五”时期环境保护战略与循环经济发展，采访了环境保护部环境规划院副院长吴舜泽。

吴舜泽，国务院特殊津贴获得者，全国“十一五”污染减排先进个人，全国优秀科技工作者，中国环境科学学会常务理事，中国财政学会常务理事，国家重大科技水专项河流主题组专家、流域专家组专家。长期从事国家/区域/流域环保规划调查研究、编制评估、实施支撑等理论、技术、方法和实践工作。组织全国首次地下水环境基础状况调查、环境功能区划和环境容量测算核定，建立危废建设项目技术复核方法标准、城市环境总体规划技术方法体系，技术牵头完成的国家环保“十一五”和“十二五”规划、重金属污染综合防治“十二五”规划、全国地下水污染防治规划、华北平原地下水污染防治方案、重点流域水污染防治“十二五”规划、水污染防治行动计划（“水十条”）等20项成果均转化为规划、标准、工程建设规范等。获得教育部科技进步一等奖、环境保护部环境科技进步一等奖、全国优秀工程咨询成果一等奖在内的多项奖励。

记者：我国环境保护的现状如何？

吴舜泽：目前我国环境保护的现状为四个特点：第一是容量超载。2014年，中央经济工作会议上明确提出，我国的资源环境已经超过或者接近承载能力，这是我国国情的一个重大判断。由于环境容量超载，才有我们今天的循环经济快速发展，才将环境保护治理的问题提到显要位置。

第二是质量较差。2015年，全国338个地级以上城市全部开展了PM2.5的监测，但只有73个城市空气质量达标，只占到21.6%。这与我们的标准相比，与老百姓的期待相比，与发达国家相比，都有很大差距。这其中的主要原因是，我国历史长期累积形成的环境问题比较突出，污染严重，生态受损大，生态风险高，环境质量已经成为全面建设小康社会的短板。

第三是区域分异。从我国单位国土面积上能源的排放数据可以看出，京津冀、长三角、珠三角之间的差异，在某种情况下跟国际上相比还很大。正是因为我国资源环境禀赋的差异，工业发展阶段水平的差异，导致了环境问题区域分异特别严重。所以，需要对各地进行精细化、差别化的实测，环境保护改善的难度越来越大。

第四是稳中趋好。从长周期来看，无论是水还是大气，我国的环境质量还是稳中趋好。特别是十八大以来，绿色城市建设高速推进，空气污染治理初见成效，大江大河的污染状况明显改善。

这四个特点决定了我们对未来进程的判断。首先，我国的快速工业化进程造就了经济快速发展，而环境保护则滞后于经济社会发展。与一些发达国家相比，我国的环境质量改善进程可能滞后于经济发展20年左右。其次，到“十三五”末，与发达国家同期相比，我们的差距还会比较大，在2020年的时间点想追平国际先进水平的难度比较大。因此，“十三五”期间既是机遇期，又是窗口期，环境质量改善具有长期性、复杂性、艰巨性的特征，搞好了就有可能给未来奠定比较好的基础，搞不好的话就有可能错失良机。

在这种情况下，我们需要把握的是不断地积小事为大事，不断地积量变为质变，推进环境质量不断改善。

“水十条”明确：到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，饮用水安全保障水平持续提升，地下水超采得到严格控制，地下水污染加剧趋势得到初步遏制，近岸海域环境质量稳中趋好，京津冀、长三角、珠三角等区域水生态环境状况有所好转。到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。到本世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

主要指标是：到2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良（达到或优于Ⅲ类）比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%，全国地下水质量极差的比例控制在15%左右，近岸海域水质优良（一、二类）比例达到70%左右。京津冀区域丧失使用功能（劣于V类）的水体断面比例下降15个百分点左右，长三角、珠三角区域力争消除丧失使用功能的水体。到2030年，全国七大重点流域水质优良比例总体达到75%以上，城市建成区黑臭水体总体得到消除，城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体为95%左右。

从“大气十条”里可以看到，到2020年的目标是：逐步消除重污染天气，空气质量明显改善，所以这5年是我国环境问题改善的攻坚期。到2030年环境问题基本解决，开始解决生态系统的问题。到2050年解决健康问题。这是基于现在、未来和中长期的把握。

记者：“十三五”期间环境保护工作应从哪几个方面着力？

吴舜泽：“十三五”期间抓环境保护工作的基本考虑主要是：绿色发展、全面小康、质量核心。第一，绿色发展，包括大力发展循环经济，是我们的必由之路。而通过生态环境的改善，能够实现2020年战略节点上把生态环境的短板加快补齐。

2015年《环境保护法》修订后出台，包括它的严格实施，使企业牺牲环境换取发展的基本现象得到了遏制。把生态产品纳入发展的内涵，加强自然资本的管理，让生态环保成为经济做加法的一个手段。保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。从长周期看，十八大提出的“五位一体”，包括对生态文明建设的“新五化”，都是解决怎么样在经济、政治、文化，新型工业化、农业化、城镇化的过程中解决生态环保的问题，也就是融入的机制最重要，只有实现了融入，才有可能破解发展和保护的矛盾，实现人民富裕、国家富强、中国美丽。

第二，全面小康。“十三五”期间实现全面小康有两大短板：一是扶贫，二是生态环保。所以生态环保怎么加快补短板，让老百姓感受到生态环境治理的成效，这是十分重要的。

我们越来越清晰地感觉到全面建设小康社会的环境要求有四个特征：一是环境质量，老百姓不关心治理过程，只关心治理结果、目标导向。二是阶段性，尽管全面建成小康社会是我们提出来的，很有人文特色，但是我们还有后小康，更高水平的小康。三是环境要求，不是说达标，也不是总体评价，而是一个底线性的标准，类似于扶贫的最低下限水平，绝大部分人、团体要高于这个水平。四是民生性，群众喜闻乐见的指标是感官性比较强的指标，“十三五”期间环境保护的重点治理方向应该有所调整，主要就是“好差两头、大小并重”，包括呼吸的空气和饮用水的底线指标要保留。“十三五”期间，让老百姓能感受到环境治理的成效，必须聚焦重点调整方向，集中在饮水源、空气优良天数和达标天数、黑臭水体、灰霾等指标，也就是补短板兜底，底线倒逼，改善老百姓身边看得见、摸得着的一些生活环境质量问题。

第三，质量核心。“十三五”期间,我们的环境约束性指标第一次出现了环境质量的概念，这是一个重大转型。“十三五”期间，我们对水、大气的环境质量都提出约束性指标，同时提出了一些分区域、分行业的差别化质量指标。但是“十三五”期间要把环境质量的指标落实，还有很多工作要做，包括信息公开化、绩效评估考核、政绩考核等等。

记者：您提出的问题都是比较尖锐和实际的，如何能够实现这些目标呢？

吴舜泽：我们提出了四个方面的重大举措：第一是宏观调控。优化和调整绿色发展，加强源头预防，要把资源能源节约、源头预防工作、保护空间做得更实，把这些做成一个硬任务，而不是保障措施。在这里，我们特别强调宏观调控、空间优化、资源能源的协同控制，包括产业和绿色消费的问题，希望通过循环经济绿色发展、创新驱动的方式，把五大发展理念进行相融。真正实现创新驱动，使资源的生产效率有大幅度的提升，资源的产出率循环率都有好转。这样的话，从资源驱动到效率驱动，再到创新驱动，那个时候环境保护的春天就会真正地到来。在这个情况下，也需要推行绿色消费革命，能够倒逼企业实现绿色生产，加强绿色循环低碳产业的发展。

我们希望能够发展一些绿色投资，把节能环保产业发展上去。所以存量的绿色化在某种意义上和增量的绿色化同时重要，必须把这两个绿色化同时做好，才有可能把整件事情做好。

第二是最严格的环境保护制度。十八届五中全会进一步强调“加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度”。这是党和国家面对严峻的环境形势，确保生态环境底线不被逾越，用制度保护环境，从根本上推动生态系统保护和环境质量改善。我们理解的“最严格”，是以最严格的制度建设本身，提高治理能力，形成治理体系现代化，其中最要紧的是三者，即政府、企业、公众，形成多元共治的环境治理体系。

十八大以来，最大的特征就是把政府的主体责任逐步落实，这里面有四个环节：第一个环节就是把全国的环境监测网络全部上升为质量监测网络，上升为国家事权和省级事权，把资源的资产负债表建立起来，把数据基础建立起来。第二个环节是搞省以下环保机构的检测监察执法垂直管理，在组织体制上摆脱地方现行以块为主的体制化问题。第三个环节是综合运用督察形式，用监督检查领导干部自然资产的手段把责任落实，然后进行责任追究、考核奖惩，环环相扣实现党政同责、一岗双责、实质追责、终身追责。第四个环节是落实企事业单位的主体责任，包括用“胡萝卜+大棒”的各种方式，围绕环境司法、损失赔偿、排污许可、信息评价和激励机制这五个环节，把企事业主体责任落实，不能形成企业赚钱、老百姓受害、政府买单的不利局面。同时，把一些市场机制构建起来，形成政府理则、企业守法、社会监督、市场良性驱动的制度体系。

第三是加大治理力度。打好“水气土”三大循环战役，逐步推进三大区域的环境质量改善进程，与环境质量的约束性指标相匹配。目前，我们正在开展的工作是：把总量指标和质量指标分解到各个省、各个城市，让每个单元、地区都明白自己的定位。包括水，把全国1940个控制断面的水检测指标全部上升为国家的事权，由国家进行监测、考核。全国国控的水检测指标最早的时候是457个，后来是750个左右，“十二五”期间是900多个，现在一下子上升到1900多个，全部由国家出钱进行检测，考核每个省的质量，这个机制体制变化非常之大。

第四是综合治理。十八届五中全会和“十三五”规划中，都比较强调重大工程、重大政策和重大项目。其中提出一个“工业污染源全面达标排放计划”，要求我们做好区域性VOC、总磷、总氮的减排工作，还有基础设施、农村环境的专项治理，按照山水林的方式，把生态保护和环境保护的协同治理的效力进行强化，同时要特别强调一些风险的防控。

在国民经济社会发展“十三五”规划里面提出了一批重大工程，环境保护在里面有六大工程，生态保护有十大工程，将来会进一步细化成水、气各方面的治理工程。这些工程的推动，对于改善环境质量将起到很大的推动作用。

原标题：实施创新驱动 迎接环保产业的春天