计划2017年提请全国人大常委会审议 土壤环境立法“最后一公里”

改革开放之初，有外企来中国投资设厂，买下土地后先要做土壤性质调查。尽管当时的中国法律并没有要求他们这样做，但外企的理由是：万一有一天，中国有了土壤污染立法，污染责任分不清怎么办?

如今，外企的担心正逐渐变为现实。随着今年5月“土十条”的公布，土壤污染防治法的出台也只是时间问题。

7月14日，在武汉举行的中国法学会环境资源法治研究方阵揭牌仪式暨“2016年度中国环境资源法治高端论坛”上，全国人大环资委法案室处长林丹告诉《华夏时报》记者，土壤污染防治法正按照计划有序推进，初步计划2017年提请全国人大常委会审议。

征求意见稿起草中

“有人说，土壤环境立法是在一片呐喊声中默默前行。”林丹表示，“这方面我们还是做了很多工作的。”

公开资料显示，2012年，土壤污染防治立法列入国务院立法工作计划三类项目。2013年，在第十二届全国人大常委会确立的68项立法规划中，土壤污染防治法被正式纳入第一类项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案)中，由全国人大环资委委托环保部负责起草工作。

按照全国人大常委会提出的任务、时间、组织、责任“四落实”要求，全国人大环资委于2013年成立了立法领导小组，由原湖北省委书记罗清泉担任组长。为了促进起草工作的顺利推进，全国人大环资委又牵头成立了由国家发改委、环保部、国土部、农业部、住建部等组成的部门联席会议和工作组，基本上每个月都开一次会。

林丹表示，目前立法领导小组主要做了4件事，分别是：开展土壤污染防治专题调研、听取专题讲座、起草征求意见稿和推动地方性法规的制定。

“全国人大常委会领导高度重视，陈昌智和沈跃跃两位副委员长都曾亲自带队，奔赴山东、辽宁、河南、湖南、福建等地进行调研。”林丹说，“我们自己也去过江苏、山西、四川、湖北、广东、重庆等地调研。”

在前期，全国人大环资委委托环保部起草了一个土壤污染防治法草案的建议稿，随后又邀请国务院11个部门和专家学者召开座谈会，听取相关意见，并进行专题论证。在草案稿和专题论证的基础上，全国人大环资委目前正在起草征求意见稿的草案。

环保部政策法规司司长冯志刚也表示，2013年年底，全国人大环资委正式委托环保部起草草案的建议稿。2014年12月，环保部向全国人大环资委报送了草案建议稿。

“下一步，环保部将在环资委的统一部署安排下，开展相关调研、论证和修改工作，力争土壤污染防治法早日出台。”冯志刚说。

此外，由于土壤污染防治与大气、水污染防治相比基础薄弱，属于“平地起高楼”，所以全国人大环资委还在积极推动地方性法规的制定，建议湖南、湖北、广东、山东、河南、吉林、福建7个省份先行探索。

今年2月1日，湖北省十二届人大四次会议表决通过了《湖北省土壤污染防治条例》，成为第一个地方性土壤污染防治法规。武汉大学环境法研究所所长秦天宝告诉《华夏时报》记者，武汉大学受湖北人大委托，历经1年半，修改20次，形成了该条例，条例将于今年10月1日起施行。

责任主体扩大化

目前在法学界，关于土壤污染防治法的一些问题还存在争议。

“例如风险评估和风险管控，技术专家对其概念的理解和范围都不一样。有的认为风险管控是一个大概念，所有的措施都叫管控;有的认为是小概念，只有最后一个环节才叫管控。”林丹说。

秦天宝也举了湖北省的例子，在制定“信息公开与公众参与”章节时，一些政府部门的人和专家学者认为土壤污染信息不适合公开，公开之后容易造成社会恐慌。但后来经过多次讨论，湖北省还是保留了这一条款。

在所有问题中，争议最大的是责任主体问题。以建设用地为例，美国超级基金法规定的连带责任非常广泛，甚至连贷款给污染企业的银行都要承担责任，这在我国是否适用?还有农用地，林丹表示，目前大家的共识是散户无法承担土壤评估、修复的责任，但大农场是否能够承担?仍没有一致结论。

“这其中，国家应该承担什么样的责任?如果最后所有责任都归结到国家的话，可能国家也承担不了那么多。”林丹说。

中国环境资源法学研究会会长蔡守秋则认为，政府既然在土地出让时获得了利益，就有义务修复土壤中的污染。在这里，土壤类似于一种产品，出现问题了可以“召回”。

中山大学法学院教授李挚萍也表示，从国际上看，土壤污染防治主体普遍存在扩大化的倾向，目的是为了通过更多途径可以让土壤污染有人买单。

部门协调待解决

此外，土壤污染防治法还有一些自身无法解决的问题。

湖南师范大学法学院教授李爱年表示，关于土壤保护利用，除了土壤污染防治法外还有土地管理法，这使得“一个事情”被人为分开了。这有点类似于水管理法律，水法管水量，水污染防治法管水质。在管理机构上，环保部门和其他部门也是各管一摊。

环境与健康管理与之类似，也是涉及到多个部门，部门之间不能联动，各管各的，结果造成没人管。

对此，冯志刚表示，土壤污染防治法的立法思路之一是“坚持协调原则”，要处理好与相关法律法规的关系，包括与环保法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染防治法，以及危险化学品安全管理条例等的关系，还要理清与土地管理法、基本农田保护条例、土地复垦条例等相关法律法规的立法边界，处理好与“土十条”的衔接，以及与地方立法的衔接。

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