【视野】日本城市生活垃圾处理联动机制的主要经验

在经过一段以牺牲环境为代价的高速发展后，日本社会各界对环境保护极为重视，其环保措施也逐渐成为其他国家借鉴的范例。在城市生活垃圾处理方面，日本于1982年开始实施垃圾分类制度，提倡“垃圾是放错位置的资源”。在政府、企业、居民、自治会等民间团体各自分工和彼此支撑下，日本的生活废弃物中，需要最终焚烧填埋处理的仅占20%。近30年来，日本生活垃圾水分不断降低，热值显著提高，为焚烧和无害化处理创造了良好条件。

城市生活垃圾管理包括分类、运输、处理三个基本环节。日本的生活垃圾处理包括政府、企业、民众、自治会团体四类利益相关者，这些参与者有各自的利益诉求，并在三个管理环节上存在不同的分工与配合。

一、政府职能

在“垃圾分类”环节中，政府的职能在于制定垃圾分类回收的宏观法规框架和细致的法规政策，提供分类垃圾箱、垃圾袋等配套基础设施，结合法律与经济手段进行垃圾分类监管，同时做出一定的财政预算支持。首先在宏观层面，最基本的垃圾处理法律包括1970年“公害国会”通过的《关于废弃物处理及清扫的法律》，1993年颁布的《环境基本法》和2000年的《推进循环型社会形成基本法》，此外还有针对具体类别的《家电循环法》《食品再生利用循环法》及《容器和包装再循环法》等。微观层面则涉及相关政策规定垃圾的具体分类标准、包装方式、收集和运输时间。通常每周投放两次可燃垃圾、一次资源性垃圾，两周投放一次不可燃垃圾，粗大垃圾和废弃家电处理必须向有关部门申报后交费处理，电子垃圾回收处理则依据《家用电器回收法》(2001年)执行。其次在提供配套基础设施上，政府印制了垃圾分类教育宣传、培训手册，摆放基础分类垃圾箱等。在监管方面，政府结合法律和经济手段培养公民的环保意识和环保习惯。按照《废弃物处理法》，随意丢弃垃圾者，轻则罚款30万日元(人民币约合2.1万元)，重则将被处以5年以下有期徒刑以及1亿日元(人民币约合71万元)的罚款。不按规定将垃圾偷偷掩埋或丢弃的行为将被处以5年以下有期徒刑和最高罚款1亿日元(人民币约合71万元)。生活垃圾处理上采用计量收费原则，促进“减量化”目标的实现。例如，垃圾需要使用特定的垃圾袋包装，而这些规格不同的垃圾袋则要求居民花钱购买。在“垃圾运输和处理”环节中，政府的主要职能除了制定相关政策规范回收和运输方式、废弃物处理的技术指标和运营标准外，还需要建立垃圾处理厂，补贴技术研发企业，委托专门的企业进行不同类别的垃圾处理工作，并向社会开放垃圾处理产业，引入竞争机制，打造垃圾的收集、分拣、回收、储运、处理、再生利用、产品经营一体化的产业链。

二、企业职能

日本企业的职能集中体现在垃圾运输和处理环节，包括垃圾处理技术研发、设备管理与运营、环保意识普及、废弃物运输和处理等角色。在技术方面，焚烧、生物降解技术、可再生材料等世界领先技术被不断研发和应用。在设备提供方面，日本许多大型超市都安装生活垃圾分解设备，用于分解超市产生的菜叶鱼骨，并把产生的有机废物免费分给市民做肥料;超市都设有包装纸(箱)、瓶的回收处;垃圾回收点设有回收干电池、纽扣电池的盒子;电器店设有回收电池的专柜，用于回收手机、计算机等各类设备的电池(中国电池年产量180多亿只，回收率却不到2%)。在环保意识的普及上，很多企业将环保理念融入产品设计，鼓励民众购买环保产品。例如，很多民众已经接受使用垃圾焚烧时产生的灰渣、污泥等废弃物制造的环保水泥，主要电器厂家为注重环保和提高自身形象，开发出了可反复再利用的用于制造超薄电视的树脂材料，并正在努力减少有害物质铅的使用量。在废弃物运输和处理方面，不同的企业负责处理不同类型的生活垃圾。例如，专门负责处理易拉罐类垃圾的企业，将易拉罐每2000个压实为一块，销售给下游企业，由专门的生产加工企业将易拉罐转化为其他包装材料等;可燃性垃圾由专门的企业负责燃烧处理，并将燃烧产生的热量转化为电能为居民区提供电力;一些大型垃圾则运送到特定的资源中心进行拆解与分拣，有价值的零部件则卖给其他工厂。

三、民众参与

生活垃圾处理是一项公益性事业，广大居民也是重要的参与方。然而，居民自身的利益、企业的盈利目标及政府的行政权力之间不可避免地存在误会、矛盾和冲突。其一，垃圾处理设施的建设和选址难以在民众中达成共识。1971年，东京发生垃圾战争事件，江东地区的民众反对东京政府将垃圾集中到江东区海湾焚烧的做法，垃圾填埋场和焚烧厂难以落地，因为当时未经分类的垃圾焚烧后导致了严重的大气污染与卫生问题。江东市民与区长发起抗议活动，最终形成“排放者负责制”，即垃圾的来源地负责处理该地区的生活垃圾，拒绝将垃圾转移到其他地区。其二，政策法规的不断调整和细化过程容易让民众产生混淆或误解。日本的垃圾分类制度几经变化，1930年，东京曾将垃圾分为厨余垃圾和非厨余垃圾，1973年，垃圾分类变为可燃垃圾和不可燃垃圾，1974年，广岛提出可燃垃圾、不可燃垃圾、资源型垃圾、大型垃圾及有害垃圾五种分类。此后，1993年开始回收瓶罐，1994年回收大型垃圾，1997年回收塑料饮料瓶，2002年起设立荧光灯管定点回收，导致民众对垃圾分类概念的理解变得模糊不清。其三，多种改进政策的推进和落实难以得到百分之百的民众配合。尽管政府可以指定详尽的规则、提供完善的配套设施，但无法细致地监管每一项政策的执行程度，而且，这些政策性的违规处罚措施往往太过强硬，很难得到民众的拥护和理解。因此，在政府、企业、民众之间，需要一个民间组织来平衡三方利益、传播和解读政策变化、帮助居民建立环保理念改变生活习惯、落实各项政策，而这个民间组织就是日本的居民自治会。

四、居民自治会

日本的居民自治会，又称町内会，是以家庭为单位按居住地组成的街坊组织，与国内的居委会类似。在西方国家，只有主动加入才会成为某一组织的成员，但在日本，只要居住在某地，就会自动成为当地自治会的成员。每个自治会规模在180—400户家庭，在人口稠密的东京，自治会管辖面积不过几百平方米。自治会负责人由选举产生，任期两年。负责人大多是当地新闻人，有一定的政治影响力。由于并不是正式的政府机构，自治会组织本身不能享有中央政府的补贴，其主要收入来源于居民缴纳的会员费，部分收入来自林地、山地、湖泊等不动产，少量来源于政府资助(比例低于十分之一)。

1991年，日本国会在《地方自治法》附则中，正式确定了自治会的民事主体地位，表明了政府向民间让渡管理空间、下放权力的意向。此后，这一社区居民组织被纳入现代社会制度，日本的社区逐步从无序状态走向良性治理。在80多年的发展历史中，自治会渐渐形成了沟通民众意愿、辅助政府政策推行、服务民众生活这三项社会功能。在生活垃圾处理上，其主要作用体现在：首先，自下而上代表居民利益，同政府和企业展开对话;其次，解释相关政策变动，监督和辅助政府政策的落实与细化;第三，在小区中进行环保意识的宣传，普及环保教育;第四，在资源回收和处理企业与居民中建立沟通合作的联系。

原标题：日本城市生活垃圾处理联动机制的主要经验