水环境综合治理PPP项目关键问题浅析

继国务院发布《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)之后，相关部门发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作(PPP)的实施意见》(以下简称“实施意见”)。“水十条”将实施最严格的源头保护和生态修复制度、全面控制污染物排放、全力保障水生态安全，并有望撬动超过2万亿元的投资。而实施意见关于在水污染防治领域大力推广运用PPP模式的倡导，对提高环境公共产品与服务供给质量、提升水污染防治能力与效率具有重要意义。

作为水污染防治领域的重要组成部分，水环境综合治理项目因其开放性、综合性、系统性等特点，在PPP运作方式上也较其他类别项目更为复杂。

项目模式的选择

水环境综合治理PPP项目的运作，通常有单体项目和整体打包两种模式。所谓单体项目模式，是指对流域内各水环境相关单体项目分别采用PPP模式运作。通常污水处理厂、污水管网、河道治理、河道景观、生态湿地建设等水环境相关单体项目可单独采用PPP模式招商。单体模式的优点在于：项目边界条件清晰，更易设计和厘清合作模式、回报机制和风险分配机制等，更利于规范、公平、透明化操作;社会资本参与门槛低，有利于提高社会资本的积极性，能够形成有效竞争，降低成本。其缺点主要在于：如果流域内单体项目过多，会导致责任主体分散、单个项目之间难以统筹协调;不利于流域内项目的整体协同和资源共享，可能出现重复投资、资源浪费等问题，降低规模效益。

水环境综合治理是一项系统性工程，需要各环节合理统筹、相互协调，方能提高效率和效益。单体项目模式虽然操作简单，但与其相比，整体打包模式也有显著的优势：第一，整体规划统筹，实现高效治理。水环境综合治理是一项巨大的系统工程，各子项目均顺利推进才能够达到治理流域水环境的目的。整体打包方式与单体模式相比，虽然PPP采购过程操作较为复杂，但是具有整体性强、系统性好、后期实施过程执行效率高、责任主体明确、投资组合优化等优点，能够更高效地实现水环境综合治理的目标。第二，责任分配合理，降低政府风险。采用打包合作模式，政府和社会资本更能够充分发挥各自优势，承担相应责任，使责任主体明确、风险分配更合理。与单体模式相比，在打包合作模式下政府通过设置统一绩效考核机制，实现对项目提供公共服务质量的把控，降低了政府的风险。总体上说，整体打包模式虽然采购社会资本的难度更大、对政府和咨询机构的要求更高，但是其整体效率高、统一规划性强的优势，是单体模式不具备的，笔者认为整体打包模式将是今后水环境综合治理的主流模式。

目标的科学设置

水环境综合治理PPP项目中重要的边界条件之一即为目标设置。笔者认为，水环境项目合理的目标设置需综合考虑以下3点：第一，总体目标和子项目标的协调。对于水环境治理项目的目标设置，要考虑到总体目标和子项目目标的统一和区别，子项目目标的设置首先是为总体目标服务，还应考虑到子项目的特殊性和针对性。目标设置应做到子项目目标与总体目标协调一致，同时针对各子项设置具有针对性和特殊性的目标。第二，民众需求和水质指标要求的结合。所谓民众需求，即普通民众对水环境质量的诉求。在多数情况下，民众对水质的具体污染物指标并不了解，也无法监督，民众真正能感受到的是视觉和嗅觉的感官体验。通常情况下，水环境综合治理项目投资额巨大，若在水体感官方面无明显提高，即使污染物控制效果显著，政府仍将面临巨大的公众舆论压力。第三，短期固定目标和长期动态目标的平衡。在水环境综合治理PPP项目中，需根据水质现状设置合理的目标，切忌设置过高的短期固定目标，否则不但会造成投资增加，也会降低对社会资本的吸引力，最终还很可能流于形式，无法真正实现。此外，流域水环境综合治理项目通常运作周期长，对于一个长达20年甚至30年的项目来说，在项目初期设置的固定目标很难准确体现项目全生命周期的质量要求。同时，一个流域的水质，不仅受到该流域自身的因素影响，同时也会受到上游来水及流域外环境的影响。一个水环境综合治理项目，仅仅能够对该项目范围内的部分风险因素进行控制，无法控制的流域内外的因素非常多。因此，在水环境综合治理项目应考虑设置联动调节机制，在项目长期运行过程中根据项目现实状况对项目目标做出调整，合理分配风险，增加对社会资本的吸引力，也减小项目落地的难度。笔者建议从项目具体情况出发，结合上游来水等条件，在科学制定合理目标的前提下，综合设置可联动调节的动态调节机制，平衡项目风险。

合理的绩效考核和采购方式的确定

与项目目标关联的则是绩效考核。绩效考核是政府对项目风险进行把控的重要手段，同时也跟项目公司收益密切相关。绩效考核的设置应重点考虑以下两点：第一，绩效考核结果与项目公司收入的关联性。绩效考核与项目公司收入的关联性太大，会增加社会资本风险，不利于项目落地。而绩效考核与项目公司的收入关联性太小，则起不到政府监督和把控项目目标的作用，可能会导致项目质量降低。第二，绩效考核的可操作性。水环境综合治理项目通常涉及范围较大，子项众多。同时，其内容也很复杂，包括水质、景观、截污纳污、生态修复、雨水收集等各方面。如何在绩效考核中设置各子项、各内容的占比，兼顾投资、重要性、难易度等因素至关重要。如有可能，笔者建议对绩效考核的结果事先进行模拟，以验证绩效考核设置的合理性、有效性。

在目前的PPP项目采购方式中，运用最多的是公开招标和竞争性磋商。笔者认为，水环境综合治理PPP项目更适合采用竞争性磋商的方式进行。此类项目通常具有内容复杂、边界不清晰的特点，采用竞争性磋商方式，可以在采购过程中通过与社会资本的磋商明晰项目的边界条件。比如上文提到的目标设置、绩效考核等，均可以在和社会资本方的磋商中进行调整修正。当然，如果项目边界非常清晰，则可以采用公开招标的方式。

上述内容是笔者从水环境综合治理PPP项目实际操作角度给出的建议，在实施具体项目时，应根据实际需要和项目特点，选择适用的PPP实施模式并确定边界条件。

原标题：水环境综合治理PPP项目关键问题浅析