【观点】PPP立法宜由国务院层面协调 民企集体“抱大腿”

||宏观金融||

PPP立法提速 草案正完善

财政部条法司司长李承透露，目前财政部已经成立立法工作组，研究起草了《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》，并已征求国务院各部门和地方财政部门的意见，正在抓紧修改完善。

刘晓军(锦天城律所高级合伙人)：在PPP理论与实践均存在重大争议的情况下，贸然推进PPP立法，对PPP发展可能弊大于利，一部恶法不如没有，劳动合同法就是前车之鉴!

加快PPP立法的主要目的之一是解决PPP规章令出多门的弊端，由国务院层面出台PPP条例或暂行条例应该是较为可行的现实选择，毕竟目前在国务院各部门之间虽有争议，但对促进和规范PPP模式这个基本出发点上是一致的，而且即使存在争议，也可以由国务院来统一协调，并且在实践中予以修正和完善。通过PPP模式的实践对相关争议予以检验和总结，最终解决或减少争议，促成PPP立法。(评论摘自PPP者也《PPP立法宜缓行》)

1800亿PPP引导基金将启动

第一财经日报6月20日消息，国家级PPP融资支持基金即将正式运作。财政部去年9月联合十大金融巨头设立1800亿元规模的中国PPP融资支持基金，为项目融资而运作这一基金的中国政企合作投资基金股份有限公司于今年3月正式成立。6月20日，政企合作基金公司董事长周成跃表示，目前公司还在做一些准备工作，总经理最终人选还没确定，不过公司已经开始调研内蒙古等地投资规模大的轨道交通等PPP项目。

程建兵：PPP引导基金介入PPP项目的方式有三种：股权、债权及股债结合。从目前实践情况来看，PPP基金以债权形式介入PPP项目并不受市场欢迎，因为其融资成本一般要高于银行贷款。国家级PPP引导基金预计主要以股权投资为主，但是其股权投资如果扮演的是社会资本角色，是否能规避政府采购程序值得深思。

政府购买服务改革小组成立

6月27日，国务院办公厅消息显示，国务院决定成立政府购买服务改革工作领导小组，加强对相关工作的组织领导和政策协调。领导小组统筹协调政府购买服务改革，组织拟订政府购买服务改革重要政策措施，指导各地区、各部门制定改革方案、明确改革目标任务、推进改革工作，研究解决跨部门、跨领域的改革重点难点问题，督促检查重要改革事项落实情况。

蔡沂：目前PPP界还不确定该小组是否涉及PPP领域，这从一个侧面体现出虽然财政部一再提及PPP适用于服务类项目政府采购，但在实践中从业者已意识到、并已尝试对PPP政府购买公共服务与政府购买传统服务做区分。

PPP项目采购的公共服务，其公益性、投资规模和专业程度都不是传统购买服务可比拟的。PPP采购公共服务必须建立在PPP项目的特点上，如：专业性和系统性必然要求通过竞争方式确定的社会资本自身有能力建设和提供的可以不再需要二次招标;投融资规模大，必然需要鼓励行业翘楚参与竞争而不是简单为了节约财政负担而鼓励中小企业参与;为确保项目服务质量必须允许采购过程设置报价上下限，不应为了节约成本而规定不得透露底价造成低价恶性竞争。借PPP立法的东风PPP采购是组成一套独立的采购体系的时候了。

国务院发文建立公平审查制

国务院日前印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，部署开展公平竞争审查工作。《意见》要求建立公平竞争审查制度，以规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。

张燎：这份文件主要针对政府制订颁布的规范性文件中大量存在的妨碍公平竞争的行政行为，力图通过建立“公平竞争审查制度”来纠正。首先应该肯定立意和出发点是非常好的。国发34号文还专门制订了4个方面的自我审查标准。

我们都知道，党的十八届三中全会决议中提到了建立全国统一的、公平竞争的大市场，促进鼓励创新，激发经济市场活力。公平竞争审查制度是其中的配套措施。但是，也可以看到该意见的一些局限性。

主要包括：首先，它将主要着力点放在“各级政府行政规范性文件制订过程”中，中国的很大一部分问题在于：不是没有文件，而是有了文件不执行或执行走样。其次，它将审查制度的主要措施定为“自我审查”，我比较担心自我审查的方式即便在有明确标准的情况下，究竟有多少效果。因为利益冲突的情形下，很难让人挥刀自宫。

再次，一些规定考虑不尽周详、合理。比如市场准入退出的标准中，“公布特许经营权目录清单，且未经公平竞争，不得授予经营者特许经营权”，总体上原则是可以的，应该对特许经营权授予进行限制。但是可能没能注意到某些自然垄断行业譬如城市水务等本身就有运营商，这些在位运营商的特许经营权如何获得?“全体起立”然后公开竞争也不现实。需要兼顾。再比如，例外情形中规定“为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益的”，可以例外。但是这个标准太宽泛和模糊，缺乏操作性。

||水务环境||

垃圾强制分类制度方案发布

发改委网站6月20日，国家发展改革委会同住房和城乡建设部组织起草并印发了《垃圾强制分类制度方案(征求意见稿)》。意见稿明确目标，到2020年底，重点城市生活垃圾得到有效分类，垃圾分类的法律法规和标准制度体系基本建立，生活垃圾减量化、无害化、资源化和产业化体系基本形成，初步形成可复制、可推广、公众基本接受的生活垃圾强制分类典型模式。实施生活垃圾强制分类的重点城市，生活垃圾分类收集覆盖率达到90%以上，生活垃圾回收利用率达到35%以上(含再生资源回收、分类收集并实施资源化利用的厨余等易腐有机垃圾)。到2030年，生活垃圾分类得到全社会的普遍认可和积极参与，差异化的垃圾分类模式在全国所有城镇得到推广，农村生活垃圾分类水平明显提高。

景辉：其中"强制"和"制度"的字眼，可见在十八大提出"生态文明"后，政府实现目标的渴望和对制度的重视。但《方案》提出的2020年和2030年两个阶段目标太高，恐难以实现。垃圾分类是居民的行为模式和基础设施及公共服务运转方式的重大变化，是一项系统工程，国内提了二十余年，没有太多进展;台湾省2000余万人口，实现这个转变花了7年的时间。但作为表态和决心，作用还是有的，这一点要肯定。

环保：中小民企抱国企大腿

6月24日在2016环保中小企业发展与投融资论坛上，宜兴市常委、宜兴环科园管委会主任朱旭峰表示，环保产业又迎来一个新的现象：大量以资本为主的外行进入环保，让中小型环保企业面临很大的挑战。部分民企为取得业务、取得市场，采取向大型国企出让股份的方式以求发展。

梁晓茜：环保行业作为技术密集型行业，比起外行的国企，中小环保企业具有其技术优势，但中小环保企业间却因为技术雷同导致同质竞争激烈。环保企业认为项目难拿，除了资金不足的问题外，没有区别性的核心技术应是导致环保企业无法突围的重要原因。因此，中小环保民企出让股权抱国企“大腿”，不应仅是为了抄捷径解决项目资金，更重要的是依托国企资金实力雄厚的优势，专注核心技术的研发工作。同时，被抱“大腿”的国企，不应仅是为了获取拿项目所需的技术，更应鼓励、支持该环保企业进行技术研发。否则，环保项目“花落谁家”终将变成资本实力的PK，与环保产业的发展理念背道而驰。

6月环保PPP项目扎堆签约

6月29日，全国工商联环境商会发布了6月环保行业统计数据。数据显示，在本月中，各地环保企业PPP项目中标、签约成功案例高达近30例，可以称得上是“扎堆中标签约”的一个月。全国工商联环境商会此前发布的数据显示，目前我国PPP项目中环保PPP项目数量占比已近44%，投资额占比22%。

余幸：今年签约的环保PPP项目相对传统的单体项目而言要求更为综合，较多的流域治理、水环境综合整治工程对企业要求不仅是传统的水质达标，还有更多的景观维护、水体治理等治理要求，项目投资金额也更大。这对传统环境企业自身技术储备、人才储备、资金实力等方面提出了更高的要求。对于政府而言，通过这些综合环境治理项目改变以往只是达到国家相关排放要求的环境治理理念，通过改善投资、生活环境真正从环境治理中享受到实际的收益。

||交通能源||

国务院原则通过铁路网规划

国务院总理李克强6月29日主持召开国务院常务会议，原则通过《中长期铁路网规划》，会议提出，深化投融资、价格等改革，提高中央资金对中西部铁路建设投入比重，培育多元投资主体，放宽市场准入，鼓励支持地方政府和广泛吸引包括民间投资、外资等在内的社会资本参与铁路投资建设。

张金陵：这是要破除城乡二元结构、缩小区域经济差距的节奏。搭建交通网络无疑是破除中国经济发展弊端的一剂良药，且不谈目前对稳增长供给侧的贡献，长远来看，各地资源禀赋贡献也将因线网的打通而乘数倍增。

合肥2号线招社会资本运营

江淮晨报6月23日消息，合肥市轨道交通2号线PPP项目资格预审公告显示，本项目中，将工程实体划分为A、B两个部分，A部分主要包括征地拆迁、土建工程等内容，B部分的总投资额约为45亿元人民币，主要包括车辆、机电设备等内容;其中，政府方负责A部分的投资、建设，项目公司负责B部分的投资、建设与A、B两部分的运营、维护工作。

合肥市将择优选择投融资经验丰富、轨道交通领域有能力、财务信用与财务状况良好的社会资本为投资人，负责本项目B部分的投资建设与整个2号线(包含A、B两部分)的运营、维护工作。

李竞一：合肥轨交2号线项目的PPP运作，采用了与北京地铁四号线相同的A+B模式，实际上具体运作方式为LOT(A部分)+BOT(B部分)。这种运作方式由于将占项目总投资70%以上的部分切割出来由政府方出资建设，因此融资和优化建设功能有限，更加侧重对社会资本技术和运营能力的引入。

该项目与国内的其他同类项目相比，有三点值得关注：一是，本轮PPP浪潮中，大部分项目采用政府方出资代表和社会资本合资的方式组建项目公司，以期通过董事会和股东会层面的“一票否决权”实现政府在PPP合同履约监管之外对项目的额外监管权利，本项目由社会资本独资组建项目公司，在给予了社会资本更大的发挥空间的同时，也对政府方履约监管的能力提出了更高的要求。二是，合作期为11年，比国内轨交PPP项目一般长达20-30年的合作期短了不少，政府方面临较大的可行性缺口补助压力。三是，文中出现了特许经营的字眼，笔者认为特许经营必须满足“有明确的特许经营区域”、“特许经营区域内拥有排他性经营权”和“特许经营区域内履行普遍服务义务”这三项特征，与项目回报机制无关，不能简单粗暴地将使用者付费项目无条件视为特许经营项目。本项目中政府方显然没有将规划区范围内的轨道交通建设运营权全部交给未来中选的社会资本，与2号线形成竞争或替代关系的其他公共交通项目也会再上，因此不建议随意使用特许经营字眼。

||民生海外||

亚投行首批四投资项目亮相

6月25日亚洲基础设施投资银行行长金立群在北京宣布，亚投行董事会已经通过批准了该行首批四个项目总计5.09亿美元的贷款，涉及孟加拉国、印度尼西亚、巴基斯坦和塔吉克斯坦的能源、交通和城市发展等领域。

牟雪龙：亚投行以巴基斯坦项目开张，在最近几个月内又迅速开发了孟加拉国、印度尼西亚、塔吉克斯坦的项目，并且是能源、交通和城市发展等基础设施领域，充分贯彻了亚投行成立的宗旨。首批四国也是中国“一带一路”战略路线上的重要国家，也体现出了亚投行充分为“一带一路”周边国家乃至亚洲国家服务的目标。也给国家基础设施企业带来了走出去的机遇。

光大国际收购波兰固废公司

光大国际公布，公司收购波兰最大独立固废处理公司NOVAGO，代价约为1.23亿欧元，其中包括1.18亿元的股权价值和500万欧元的土地储备资源。

资料显示，NOVAGO在核心经营地区华沙和Olsztyn省拥有超过30%的市场份额。其业务涵盖垃圾处理、回收填埋生产沼气、生产高热量垃圾衍生燃料(RDF)、沼气热电联产等，并已经发展出了适合波兰当地市场的系统与技术。NOVAGO在波兰4个省份拥有6间技术领先的垃圾综合处理厂，2015年处理固废89万吨。

武晋晋：光大国际作为行业领先的环保企业，坚持两条腿走路，一方面抓住国内环保PPP火爆行情，另一方面积极谋求国际化发展，在目前全球经济形势下，对外扩张存在一定的风险如并购资产贬值，经营整合等难题，但远期仍看好。

原标题：PPP立法宜由国务院层面协调