加大抓统筹抓质量抓落实力度 推动各项改革任务落地见效

——环境保护部“两学一做”专题学习创新大讨论暨改革推进会发言摘登

环境保护部近日在京开展“两学一做”专题学习创新大讨论暨改革推进会，旨在通过扎实开展“两学一做”学习教育，加快推进环保领域的改革工作。十多位同志围绕改善环境质量这个核心目标，结合各自承担的重点改革任务，从加快推进体制改革、机制创新、管理转型等方面积极建言，为推进改革出谋划策。

这对于进一步明确改革思路，增强改革的责任感和使命感，激发干事创业热情，推进以改善环境质量为核心的工作的落实具有重要意义。

为此，本报今日特摘登部分同志的现场发言，以飨读者。

善作善成 切实发挥环境保护督察效能

国家环境保护督察办公室筹备组副处长 姜凯

环境保护督察是党中央、国务院关于推进生态文明建设和环境保护的一项重大制度安排，也是一项重要改革措施。通过河北省督察试点，我们感到，督察应重点抓好以下4个方面。

一是抓基础积累。环境保护督察层级高、涉及面广，十分敏感，但时间紧、人员少、任务重。必须在基础积累上狠下功夫，在准备阶段，就要强化资料数据搜集，梳理主要环境问题线索，进驻前应基本做到手中有料、心中有底。

二是抓重点问题。督察不是面面俱到，而是坚持问题导向，以环境质量为核心，重点聚焦十八大以来中央关注的重大事项，聚焦突出环境问题。要抓主要矛盾、抓案例、抓实证，加强定量分析，对有关问题线索进行核实甄别。

三是抓督察质量。观点能否立住、问题能否抓准、地方能否心服口服，督察取证工作至关重要，必须做到严细慎实。督察报告要报送国务院，要征求地方意见，要公开反馈，观点要鲜明，结论数据要精准，必须经得起历史检验。

四是抓长效机制。督察不能“一督了之”，要坚持督察、反馈、移交移送、问责、调度、回头看等全过程闭环管理。要通过督察试点评估，建立完善督察工作流程、进驻规程、移交移送办法等制度规范，为全面铺开督察奠定基础。

对做好环境保护督察的几点认识和思考

东北环境保护督查中心副主任 白保柱

《环境保护督察方案(试行)》的出台，标志着国家环境保护督察制度的建立，是生态环境保护领域一项重大改革。其整体设计决定了此项工作必须将讲政治、讲法治、讲纪律、讲规矩贯彻始终，是一项不同于既往、完全崭新的工作，充满着压力和挑战。下面就如何做好环境保护督察，谈几点浅显的认识。

一是必须坚持改善环境质量目标导向，与全面建成小康社会的整体要求相适应，把握“十三五”规划对生态环境保护的目标定位，督促地方党委、政府按照“党政同责”和“一岗双责”要求切实履行好改善环境质量的责任。

二是要树立问题意识，坚持问题导向，明晰思路、厘清头绪，聚焦重大问题、突出矛盾，解决中央关注的重大环境问题和当地突出的生态环境问题。把督察重点聚焦在中央重大环境保护决策部署的贯彻落实、群众反映强烈的重大环境问题的处理解决上，聚焦在党委、政府及有关部门改善环境质量的决策、执行、监督责任上，严查乱作为和不作为。

三是督察中发现的环境问题，要从以下几个方面对好标。一是对好中央要求、国家环境保护政策的标;二是对好国家法律法规、标准规范的标;三是对好环境质量目标、具体工作任务的标;四是对好党委、政府及有关部门责任的标，严格按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定追究责任。

关于推进地方环境执法体制改革的几点思考

环境监察局办公室主任 孙振世

现行环境执法体制主要存在5个方面问题：

一是对政府：独立性弱，易受干预，“站得住的顶不住、顶得住的站不住”现象突出。

二是对部门：统一性弱，相关部门环境保护职责不清，统一监督管理流于形式。

三是对被监督对象：权威性弱，环境执法机构法律主体地位不明确，授权不够、权责不对等问题突出。

四是对环保系统：协同性弱，层级事权不清、同级环保部门内部执法边界不清，多头执法、碎片化严重。

五是对自身而言：执法能力弱，权能不匹配、“小马拉大车”普遍存在。

针对问题，提出如下对策建议：

关于改革思路。问题导向，重点是处理好“内”(内部协同)、“外”(外部干预)、“纵”(层级事权)、“横”(横向监督)关系，厘清职责边界，加强执法资源统筹。

关于组织体系。实行“双分离”“双加强”“三级执法”“四级监管”。“双分离”就是环境管理和环境执法相对分离，监察和执法相对分离。“双加强”就是充实完整“督政”和“督企”两大职能。“三级执法”就是明晰层级执法事权，省、市、县三级环境执法机构具有执法权。“四级监管”就是日常监管重心下移，延伸至行政管理体制的第四级——乡镇和街道。

关于基本保障。在干部管理上，基于省以下垂改框架，实行相对独立的行政型双重领导体制，解决好干部出路问题。在能力上，推进队伍专业化、装备现场化和监控信息化。建立统一的实时监管执法平台。在法律上，明确执法机构进行独立调查和执法的主体地位。在制度上，建立健全环境保护“党政同责”“一岗双责”“考核监督”和“失职问责”。

完善排污许可制，推动固定污染源减排

排污许可证实施工作专项小组办公室调研员 蔡治国

根据改革环境治理基础制度要求，要将排污许可制建成固定源环境管理基础和核心制度，“十三五”总量控制要回归固定源总量控制，通过“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度”，将来与排污许可制度实现一体化。

一是回归固定源总量控制。“十三五”总量控制的重点是固定源总量控制，控制范围按“可监测、可报告、可核查”以及可追责的原则确定，排污许可全面实施后与其管理范围保持一致，面源(分散源)不纳入总量控制范畴。管理的污染物既要包括主要污染物，又要包括各地主要超标污染物，全部在许可证中规定排放浓度限值和排放量限值。排放限值是企业排放的“天花板”，不得突破。企业减排量减的是许可排放量。

二是大力推动重大减排工程。对于现有固定源，要大力推进工业企业全面达标排放计划、污水处理厂提标改造、火电机组超低排放等重大工程，确保按证排污，通过许可证周期换发或在许可证中直接规定许可排放量逐年削减要求，实现排放总量的下降。对于面源(分散源)中可以转化为固定源的，通过污水管网建设、新改扩建污水处理厂等工程将其转化为固定源，纳入排污许可管理。

三是做细做实行业总量控制。各类企业总量控制指标自下而上，汇总形成行业总量控制指标。要结合规划环评，精细化管控行业总量，实现“可监测、可报告、可核查”。环境质量超标或污染负荷超过或接近环境承载能力上限的地方，应实施更加严格的排污许可管理，按年甚至按季度或按月调减行业总量指标，新、改、扩建项目实行许可排放量等量或减量替代，对其中排放本地主要超标污染物的项目实行许可排放量数倍减量替代。

关于健全排污许可技术体系的几点建议

环境工程评估中心副主任 邹世英

污染物排放许可量和实际量的核定是排污许可技术体系的核心问题。许可量是实际量的“天花板”，实际量必须小于许可量。

第一，建立以环境质量改善为核心、以排放标准为基本依据、以污染防治技术为支撑的许可量核定方法体系。一是依据排放标准确定许可排放量，二是根据区域环境质量改善要求完善排放标准，三是建立分别适用于达标区和不达标区的最佳可行技术和最大可达技术体系。逐步实现许可限值与环境质量挂钩，实现排污许可管理的统一公平。

第二，建立以核查台账为主要方法的实际排放量核定方法体系。应强化企业环境保护主体责任，分行业制定排污单位自行监测指南，构建在线监测、监督性监测和企业自行监测相结合的排污许可监测体系;规范固定源环境管理台账和排污许可证执行报告编制。制定污染物达标判定标准，分行业制定源强核算手册，为固定源监察执法提供技术依据。

第三，建立国家排污许可管理信息平台。全面对接生态环境监测网络体系、企业自行监测信息公开平台和在线监测系统，构建国家统管、各级联网、面向公众、社会公开的信息平台，实现所有许可证申请、核发、数据管理、执法的统一化和信息集成。

提升建设项目环评有效性的几点思考

环境影响评价司综合处处长 王冬朴

建设项目环评的有效执行是排污许可实施的基础。建立环评、“三同时”和排污许可衔接的管理机制，需要对项目环评做出改革和调整，强化对主要污染源的核算与预测分析，建立清单式管理机制，包括主要污染源清单、主要环保措施清单，清单与批复文件一并向社会公开;要建立“三同时”分类监管机制，即根据项目所在区域环境敏感性、行业类型、规模大小、环境影响、环境风险以及保护目标情况，确定监管等级，据此制定分类监管计划;要建立企业建设项目全过程环保信息公开机制，发挥社会监督作用，强化企业落实环保主体责任。

建设项目环评的有效执行，各级环保部门必须形成合力。要尽快实现全国环评信息联网贯通，开展区域环境态势预判和区域环境承载预警，为强化空间、总量、准入三条红线奠定基础;建立上级环保部门对下级环保部门环评文件质量把关的抽查监督机制，严格防止假冒伪劣环评文件通过审批;对项目建设过程中的监管，要明确上下级环保部门随机抽查监管和日常监管的事权划分，建立专门的建设项目重大违法行为报告制度。

以新《环境保护法》实施为契机，遏制建设项目未批先建违法行为。新法第六十一条对未批先建违法行为做出了可以责令恢复原状的规定;第六十三条对未批先建且拒不停止建设的相关责任人做出了行政拘留的规定。要抓一批典型案例，责令建设单位恢复原状，将相关责任人移交公安机关予以行政拘留，要一抓到底，落实到位，形成对违法行为的强大震慑。加强对典型案例查处的集中宣传报道，全面公开违法行为相关信息，形成强大的舆论攻势。

关于核设施环境影响评价工作的思考

辐射源安全监管司电磁矿冶处副处长 杨春

环境保护部(国家核安全局)负责核设施核安全、辐射安全及辐射环境保护工作的统一监督管理。环评和安分(安全分析)是对核设施实施监管的两个重要手段，实现了对核设施从内到外全方位、从生至死全寿期的监管。

近年来，环境保护部积极贯彻落实中央简政放权的精神，对环评制度进行了改革。为适应新形势下环境监管工作的需要，非常有必要对核设施环评工作开展梳理和优化。

一、根据《放射性污染防治法》及配套条例，核设施主要分为核动力厂、反应堆、核燃料设施、放射性废物处理处置设施等，其环评分为选址、建造、运行与退役4个阶段。针对不同种类的核设施以及不同阶段的特点，应完善环评导则，优化环评内容。

二、环境保护部各地区核与辐射安全监督站负责核设施的日常监督检查，所在地省级环保部门予以协同，“部机关—技术中心—地区监督站—地方环保”四位一体的工作模式已经多年实践验证。但核设施环境监管工作中存在重安分轻环评、重辐射轻非放(非放射性)、重终态轻过程等问题，应进一步研究理顺环评、验收与事中事后监管的关系，构建完整的监管体系。

三、环评主要是针对环境和公众，侧重厂界外的影响。安分主要是针对设施和工作人员，侧重厂界内的因素。环评与安分存在着相互交叉情况，容易造成监管责任不明、事故责任不清等问题。环评报告因为全本公示和公众参与，与社会和公众的接触更为紧密，容易成为舆论的焦点。应认真汲取各工业安全事故的教训，对环评与安分进行合理明确的区分。

释放需求 创新供给

积极培育发展农村环境保护市场主体

规划财务司预算处处长 龚成刚

当前，我国农村环境治理市场体系发育不完善，社会参与度不够，治理质量和效率不高，已成为推进生态文明建设的短板，亟须加快培育发展农村环保市场主体，提升农村环境治理的有效供给。

一、培育发展市场主体是建设生态文明的必然要求。全国农村每年产生约270亿吨生活污水和2亿吨生活垃圾，大量农业面源污染未得到有效治理，需要通过培育市场主体，提升治理效率，推进农村环境治理，提高农村环境公共服务水平。

二、培育发展市场主体，关键在于落实地方政府等各方责任。要在法律层面强化地方政府环境保护主体责任，将各地农村环保任务完成情况纳入环境保护督察督政范围，并明确目标任务。落实村民排污者付费的责任和配合政府做好环境保护的义务。监管部门要保障农村环保市场公开公正透明，加强监督执法。

三、培育发展市场主体，需要供给侧的改革创新。鼓励实施农村环境治理整县推进、城乡打包一体化处理模式，实现农村环境治理“统一建设、统一运行、统一管理”。积极推行政府与社会资本合作的PPP模式，逐步建立“以效付费”机制。

四、培育发展市场主体，还需要加大政策扶持力度。地方政府要为农村污染治理“总埋单”，中央财政给予适当奖补资金;逐步建立农村居民付费制度，推广“废弃物垃圾化、垃圾资源化”理念，鼓励农业废弃物资源化利用;加大对市场主体的税收、金融和价格优惠政策支持力度。

创新联防联控工作机制

破解区域性大气污染难题

大气环境管理司大气处处长 逯世泽

为解决区域性大气污染问题，京津冀及周边、长三角、珠三角区域先后建立大气污染防治协作机制，协同治污，取得积极成效。然而，现有协作机制组织较为松散，协调力度较弱;同时，缺乏顶层设计，协作内容不深入、长效机制未建立，难以适应新形势的需要。

深化区域大气污染联防联控，要着力抓好“四个一”：一是编制一部规划。组织编制区域空气质量达标规划，将区域作为一个整体进行总体设计、系统推进。统筹空气质量目标，处于同一气象流场的城市，尽快改善到大致相当的浓度水平。打破行政区划界限，实现资源在区域内更合理、高效的配置。根据各地存在的差异，明确不同的防治重点。设立大气污染治理基金，对影响较大、治理任务重的城市，进行生态补偿。二是确立一个标杆。火电、钢铁等重点行业执行统一排放限值，实施相同排污收费政策，油品、机动车满足一致环保要求。制定煤炭减量化和清洁能源替代方案，系统推进散煤综合整治。传输通道“高架源”优先实施排污许可证管理，明确季节性减排措施和重污染天气应对措施。统一重污染应急响应，统一预警分级标准，加大减排力度。三是组建一张网络。利用大数据、物联网等信息化手段，实现大气环境网格化监管，有效解决监管能力弱、调查取证难、地方保护等难题，为全面判断大气环境形势、准确溯源、精准治霾提供有力支撑。四是成立一个机构。设立重点区域大气环境管理专职机构，整合地方大气环境管理职能，统筹协调区域内大气污染防治工作。

以改善环境质量为核心

加强和改进环保考核工作

西北环境保护督查中心主任 赵浩明

“十二五”以来，环境保护部持续组织开展各项环保考核，有力推动了环保重点工作，促进了污染治理水平不断提升。但同时还存在环保考核部门合力没有形成;部分考核内容指标过于原则、笼统，难以量化;考核的压力传导作用衰减;考核结果通报不及时;考核激励约束机制不完善等亟待解决的问题。“十三五”应围绕践行五大发展理念，加强和改进环保考核工作。

一是突出考核重点。环保考核要以环境质量为核心，突出地方党委政府落实环境保护“党政同责”“一岗双责”情况，推动生态文明建设，践行绿色发展理念。

二是完善考核机制。国家层面的考核，由部委联合组织开展，发挥部门合力。建立环保考核与各级党委政府绩效考核相衔接、相融合的机制，推动建立体现生态文明建设和环境保护绩效的考核机制。

三是改进考核方式方法。建立国家、省、市三级考核体系，层层开展考核。国家主要以抽查和核查的方式对省级考核工作进行监督考核。

四是优化考核内容。考核指标的设置要因地制宜，体现分类指导、差别考核的要求。具体考核指标要可检查、可量化、可考核，提升考核的规范化、程序化、精细化水平。

五是提高考核效率。优化考核流程，及时、全面公布考核情况，指出存在问题，明确整改方向、目标和重点，以便于地方及时解决和整改问题。

六是完善考核激励约束制度。考核结果应与各级党委政府领导干部考核和选拔任用挂钩，与环保资金、项目、表彰等挂钩。同时要强化责任追究等约束性措施，充分体现考核的导向作用。

构建环境治理新体系

环境与经济政策研究中心主任 夏光

新的环境治理体系应当包括：

一条主线：把绿色发展作为环境治理新体系的核心理念，既不能牺牲环境保发展，也不能牺牲发展搞环保。

多重目标：改善环境质量是环境治理新体系的主要目标，同时要有制度目标和人文目标。

五位一体：一是在法律中明确写入“中央政府对全国环境质量负总责”。二是实行环境优先方针，实行从紧和严厉的环境保护政策。三是扩展并保护公众的环境权益，将公民环境权写入宪法。四是发挥“天人合一”的优秀文化传统。五是建立严密的环境监管和经济激励政策体系。

三大政策，指有效推进环境治理的三大类政策：强势环保、智慧环保、人民环保。强势环保是指实行从严从紧的管制政策，主要通过产业限制政策、环境管制政策、司法管制制度、责任追究制度来实现。智慧环保是指绿色发展的激励政策，由环境资产产权制度、鼓励性产业政策、支持性技术经济政策等来实现。人民环保是指全民行动的社会治理政策，由建设“社会责任义务体系”和建设“社会权利利益体系”来实现。

四项要务：察情，优先进行环境信息系统建设。立威，即严格执法监管。健序，即建立和完善环境保护制度体系。树人，即进行环境社会建设，培育一代生态文明新人。

原标题：加大抓统筹抓质量抓落实力度 推动各项改革任务落地见效