技术+资本+政策 矿山环境修复治理前景广阔

国务院日前印发《土壤污染防治行动计划》，这是当前和今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领。5月28日，“矿山环境修复的技术应用于资本运作模式”矿客空间主题沙龙在京召开，将许多人对土壤污染的关注集中到了矿业开发领域。如何解决矿山环境的修复与治理这一重要环境难题?我国矿山环境修复治理技术与研究成果如何?在矿山环境修复方面的财政和税收政策是什么样的?矿山环境修复的财政扶持与社会资本融合发展的模式有哪些?各界专家为您答疑解惑。

1、我国矿山生态环境的整体概况和发展形势

国土资源部咨询研究中心咨询委员钱玉好：

矿业是一把双刃剑，它为人类的社会和物质文明的进步作出了无可替代的重大贡献，可又产生了十分复杂而又严重的环境问题。

就矿山环境来说，目前存在的问题基本上可以分成五类：一是土地压榨和景观的破坏，二是植被和生态的破坏，三是地下水系统的影响和破坏，四是引发了多种地质灾害，五就是最关键的污染问题。目前，我国矿山环境总体不容乐观。煤炭矿山环境问题严重的占19.54%，较严重占48.53%;有色金属矿山严重的占21.66%，较严重的占43.42%;建材和一般的非金属矿山较严重以上的占20.85%。

我国对矿山环境治理认识得比较晚，起步也比较晚，但也出台了一系列法律法规。除了1989年的《环保法》以外，直接相关的有两个：一个是1986年的《矿产资源法》，一个是1989年的《土地复垦规定》。2010年国务院又重新进行了修改，提出了不同的要求，最明显的变化就是对污染的强调。

国土资源部成立后，就不断投入资金来进行矿山环境修复。2000年到2006年，一共投入24亿元，组织实施矿山环境修复治理项目797个。但这个时期，整体内容主要在采矿引起的地质灾害、土地复垦，以及废水、废物的利用。2006年以后国家加大环境治理力度，到2014年底，累计投入的矿山环境修复资金达901亿元。2006年以后，每年平均投入约20亿元，并且逐年加大，带动的地方财政和企业自筹资金604亿元。同时，矿山环境治理开始收取保证金，累计返还的保证金达307亿元。

矿山环境修复未来的发展既任重道远也前景光明。因为，绿色发展已经成为全球的主题;国家“十三五”规划对矿山环境问题提出了明确的要求，正在制定后续激励政策;矿山环境修复和矿山建设正在走向制度化、规范化。未来矿山环境修复必须有技术支撑，它是一项庞大的系统工程，涉及很多学科，只有共同建设规划、探讨方案，因地制宜、因矿制宜，才能达到天蓝地绿水净的美好目标。

2、矿山环境修复相关技术与研究成果

中科院地理科学与资源研究所环境修复中心主任陈同斌：

在矿山环境中，通常对矿山看得见的生态环境破坏比较关注，比如水污染、植被破坏、土地塌陷等等，这些问题相对比较受关注。实际上，在矿山开采中还有一个非常重要的环境问题并没有引起足够重视，就是矿山土壤(土地)的污染问题。

农田土壤污染因为影响到农产品的卫生品质安全，这些年引起了社会的关注，但矿山的土地污染问题依然没有引起足够的重视。因为这些地方不像城市土地那样值钱，也不种庄稼，与吃和住都没有关系。但从土壤环境角度来说，矿山污染土地的危害非常大，而且这种危害是缓慢积累的、隐蔽的，具有不可逆性。因此，矿山环境修复与治理势在必行。

在矿山环境修复技术方面，我国虽然已经有了一定的积累，但是总体来说经济可行的修复技术并不多。矿山土地复垦、复绿等很多做法具有生态保护意义，但是在去除和控制污染方面考虑得还不够。

矿山环境修复是一个系统工程，其中有很多技术需要进一步的完善和研发。对于量大面广的矿业污染土地来说，目前相对可行的办法是植物萃取、植物稳定/植物固定、物理隔离等。通过一些特殊植被可以把污染物固定在原位，不让污染物迁移地下水或随地表径流迁移到地表水中。植物萃取，即种植特殊的、大量富集重金属的超富集植物，让重金属大量富集于植物体内，以达到提取、带走的目的。比如蜈蚣草，砷含量最高可达到1%以上，比植物体里的氮和磷含量还要多，其砷浓度比普通植物大10万到20万倍，而蜈蚣草焚烧后就成了一种砷矿。基于这种原理，国际上发展出一个全新的领域，叫植物采矿。这样既可以治理污染土壤，改善环境质量，也可以回收矿产资源，扩大金属储量。另外，陈同斌认为应对矿区和矿山影响区予以界定。在矿区，尾矿也许可以采取固化、钝化、热处理等措施进行治理;但是对量大面广的污染农田来说，譬如进行高温热处理，则土壤有机质完全分解，理化性质彻底改变，土壤失去了原有的生态功能，农田的基本功能也就不复存在了。对于矿业影响区，这样的做法是行不通的。

当然，科学层面还有很多其他的设想，研究也在不断深入，但是真正在矿山土地修复工程上应用成功的还不多。我们一直在探索用植物萃取、植物固定等技术系统地解决矿山土地污染问题。近20多年来，与企业也开展了一些合作，比如与云南省的驰宏锌锗、云锡集团等，开展了植物修复的研发示范。现在，我们在不同省市做了十几个点农田和矿山土壤环境修复案例。通过3到5年的时间，植物萃取技术可以把污染的土壤变干净，现在一亩地总共投入3到5万元就够了。今后，规模扩大以后，修复成本还有望大幅度降低。总体来说，实践证明这条路是可行的，而且已经到了大规模工程化的程度。

3、矿山环境修复相关财政扶持和税收政策

中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚：

国家对环境修复非常重视，相关政策从无到有的过程中，进一步系统化。在矿山地质环境恢复治理方面，仅2015年，中央财政投入矿山环境治理资金30.58亿元。利用中央财政资金累计安排项目1954个，累计治理面积超过80万公顷。全国31个省(区、市)已全部出台并实施矿山地质环境治理恢复保证金制度。

在相关税收优惠政策方面，国家有相关规定：一是环境保护、节能节水项目，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税;二是符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，可享受 “三免三减半”政策，以及与有关资产的企业所得税税务处理优惠政策;三是环境保护、节能、节水专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免;四是企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额;五是针对废弃物利用、节能节水等方面有免征增值税、增值税即征即退、增值税即征即退50%、增值税先征后退的优惠政策。

具体到矿山环境修复方面，可以进行政府与社会资本的合作，也就是财政不大力推广的PPP模式。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。一般来说，政府与社会资本合作的领域是在公共领域，即这些领域的项目基本上没有现金流，或者是现金流少，难以覆盖到整个项目投资回报。

在这种情况下，政府和社会资本如何合作呢?财政部给出了答案，政府与社会资本合作有三种模式：

第一种，没有现金流模式。没有现金流的就要用政府全付费模式去进行政府与社会资本合作。因为诸如道路的政府付费项目，全生命周期的过程中，政府需要在道路的建设、运营维护等方面支付费用。通过引入社会资本能够使政府原本一次性的投资性支出变成经常性支出，用项目全生命周期内的财政支出的“涓涓溪流”来弥补一次性投入。这种没有现金流的公益性项目采用PPP的另外一个好处就是能够提高公益品的使用效率和节省成本。

第二种，缺口补贴付费模式。例如一些桥梁要收费，但是并不一定完全能弥补建桥的费用。政府若完全按照能够覆盖桥梁投资所应得回报的价格收过桥费，可能会人为的阻碍了客运和货运。因此定价收费往往只能收回一部分的现金流，但不足以完全弥补社会资本投资。这个缺口政府就通过一些必要的补贴付费的模式，使得让过桥价格合理，老百姓可承受，社会资本有收益。采用PPP，一方面使过桥服务本身的治理方面更有效率，也是让政府在建桥上省去投资。

第三种，使用者付费的模式，比如客货流量密集的地方高速公路，很多情况下，政府定价以后，仅靠使用者付费这种方式就可以满足社会资本投资的合理回报了。这三种方式都是政府与社会资本合作的形式。

矿山环境修复项目是没有现金流的，政府修复矿山环境的过程中面临财政收入低、支出压力大、资金不足等问题，这就需要引入社会资本。矿山环境修复，企业有一部分责任，政府也有一部分责任，这本身就是政府与社会资本合作的一种天然基础。这就需要双方出资，政府有矿山恢复的专项资金，企业有环境恢复的保障金，这两种天然的合作以后，很容易形成一种基金化的管理。两者启动后，本身就是一种股权投资合作，再吸引其他方面的社会资本，很容易形成基金化的一种模式。形成基金化模式后，也可以和实际的矿山修复PPP项目相衔接，基金通过市场化管理，能够加强基金投资方对具体PPP项目的支持。所以可以形成上层是基金化模式、下层是项目合作模式的多元化投资。基金化的方式可以单独进行，也可以多渠道进行，这些都是很好的办法。

另外，矿山环境修复很容易形成某种未来资产，作为资金化的现实处理，把未来资产进行贴现的方式也是基金化设计的方式。未来资产也可以作为现在的股权基金，强化矿山修复项目的股权资本。

4、金融机构对矿山环境修复项目的融资模式建议

民生银行矿材部客户管理中心总经理助理王凤全：

目前矿山环境修复的现状是：首先，我国对矿山的生态要求比较高，矿山企业环保方面投入多、资金压力大;其次，从企业自身的现状来讲，基于目前整个行业的形势，企业的盈利能力比较差，在这种情况下，让矿山企业拿更多的资金投资矿山环境修复项目，包袱比较重;再次，对矿山企业来讲，矿山环境修复项目本身社会效益比较突出，经济效益不是很明显。

在这种情况之下，我们根据对全国很多矿山融资项目的调查，金融机构单独对一个环境修复项目进行融资还是比较少的。主要原因一是项目本身没什么经济效益，还款现金流得不到保障，二是对企业来讲本身也是被动的，能省则省。因此金融机构为矿山企业融资，实际上还是着眼于对整个项目的判断，比如环评、安评以及水土保持方案等政策合规性方面的审批，是把矿山环境修复项目放在一个整个采选的大的项目当中来进行融资考虑的。

不过根据几位嘉宾的发言和目前矿山企业的现状，有几种融资模式跟大家共同探讨下：

第一种模式，通过变被动为主动，让企业主动为项目多投入。建议国家出台政策，可以让民营矿山的保证金拿出来质押做贷款，增加企业资金的流动性，金融机构可以为企业提供这方面的流动性配套服务。

第二种模式，可以建一些旅游项目，或者是把农户迁回搞城镇化建设、棚户区改造等预计未来有收益的项目，政府参与指导，企业发起，引导金融机构、社会资金跟投。

第三种模式，有一些项目财政可能会有一些拨款，对符合拨款对象的项目，像出口退税的政策一样，建立一个类似出口退税质押贷款的财政拨款质押贷款，基于矿山企业未来有一个拨款现金流，金融机构比照拨款条件对企业进行融资，减少企业现金流支出压力。

第四种模式，尝试建立保证金专户，类似公积金那样建立一个环境修复的基金，利用基金放大杠杆来引导资金对企业环境修复项目来进行委托贷款或者投资。

第五种模式，就是往上游延伸，给矿山环境修复项目技术研发、设备制造企业一些金融支持。

原标题：技术+资本+政策，矿山环境修复治理前景广阔