国有企业作为社会资本方参与PPP的短思考

一、国有企业作为社会资本由“禁入”到“进入”

追溯自2014年末国内刮起的“PPP旋风”至今，国有企业作为社会资本方参与PPP有个渐变的过程，其中的逻辑不简单是政策的摇摆所致，更有着深层次的政策选择和政府偏好在内，引发对国有企业作为社会资本方参与PPP的深度思考。

查阅2014年11月29日财政部颁发的《关于 <政府和社会资本合作操作指南(试行)> 的通知》(财金【2014】113号)的附件《政府和社会资本合作操作指南(试行)》第二条对社会资本进行了界定：“本指南所称的社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”该条明确将“政府融资平台公司和控股国有企业”排除在社会资本之外。之后一年多时间，伴随着国内经济的持续低迷，从密集而频繁出台的政策可以解读出，国务院各部委加大了PPP的政策助推力度，规范性文件像雨点般地自上而下飘落地方，与此同时，为争夺主导权，财政部和国家发改委争先出台PPP文件，一时间，PPP与特许经营孰是孰非，全国上下莫衷一是，摸不着头脑。直至2015年5月19日，《国务院办公厅 <转发财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见> 的通知》中规定“鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务。”至此，国有控股企业作为社会资本正式登上PPP的殿堂。

二、国有企业作为社会资本参与PPP的问题和出路

市场经济下，国有企业普遍遭诟病，是不言而喻之话题。鉴于PPP投资大、周期长等特点，作为中小型国有企业是不适合投资或参与的。因此，作为参与PPP模式的社会资本只有大型企业了。而大型国有企业必须实行所有者和经营者分离，而实行分离后，势必产生委托—代理问题。按照经济学家林毅夫教授在《解读中国经济》中阐述的，国有企业存在的主要问题是信息不对称和激励不相容，而解决国有企业信息不对称最重要的方式是依靠市场的充分竞争，一个充分竞争的产品市场是前提，否则，无法解决信息不对称的问题。

经过数据统计发现，世界上绝大多数国有企业的利润率都低于私营企业，而解决国有企业问题的关键是剥离企业的政策性负担，在剥离了政策性负担之后，靠市场竞争来解决信息不对称问题。

作为参与世俗生活的法律工作者，在介入PPP投资项目的实践告诉我们，国有企业作为社会资本参与PPP投资，二者之间有着内生性矛盾是无法克服的。这一轮PPP终久还是要实现将政府原先的市场行为转化为社会资本控股下的项目公司的企业的市场行为，而构成市场经济的主营主体必须是民营企业，而非国有企业。因此，PPP必须严格限定在基础设施和提供公共产品及公共服务两大类项目上，既可避免资本的盲目跟投，又可确保政府信用，而国有企业的加快改革进程是必须的。在经过剥离国有企业的政策性负担，改造出更多的具有战略性负担和具有自生能力的国有企业，按照比较优势发展和参与PPP，这对国有企业和PPP都是“各美其美，美美与共”的结果。

原标题：国有企业作为社会资本方参与PPP的短思考