环境修复目标的法律分析

环境修复成为许多国家规定的法律制度和法律义务后，无论在行政领域还是司法领域，环境修复的实践都在日益增加，如何设立合理的修复目标是立法和实践中的重要问题之一。法律确定的修复目标一般是将环境修复到其受损害前的状态，通过对相关案例的分析，可以发现实践中所确定的目标与立法上所确定的目标往往有偏差。这当然可以解释为法律在适用时根据现实情况所做的调整，但是，人们也发现一些实践目标与法律目标差距甚远，甚至背道而驰。实践中的目标是多种利益博弈的结果，包括开发商的利益、产权人的利益、公众的利益、监管部门的利益。怎样才能更好地协调法律目标与现实目标，使两者更好地契合，这是本文希望去探讨的问题。

一、法律原则上的环境修复目标

环境修复是救济环境损害的法律制度安排。修复既是对责任方式、救济方式的确定，也是对救济目标的定位。20世纪90年代以来，许多国家开始将生态修复或者环境修复作为法律原则、法律制度、法律义务和法律责任纳入法律体系，在环境基本法、污染防治法、自然资源保护法等立法中进行具体规定，而环境修复目标成为环境修复法律责任和制度的核心内容。

保加利亚《环境保护法》要求对“环境质量受到污染和损害的区域进行修复和改善”。格鲁吉亚《环境保护法》规定了“恢复原则”，即从事某项活动导致环境退化时，应该采取修复措施尽可能地将受损害的环境恢复到初始状态。纳米比亚《环境管理法》第二部分“环境管理原则”中规定，造成环境损害的人有责任承担为恢复由污染导致的环境和人体健康损害而产生的费用，包括采取合理措施防止将来损害的费用。老挝《环境保护法》第四部分规定“环境修复”指将受损害或者已经退化的环境回复到原来或者更好的生态平衡的状态。坦桑尼亚《环境管理法》总则部分规定:任何人当其环境权受到可能造成人类健康和环境损害的行为或者不作为威胁时，有权提起诉讼，要求防止或者停止该行为;……要求已经造成环境恶化的责任人尽可能地将受损环境恢复到损害前的状况等。荷兰1987年的《土壤保护法案》提出污染场地的修复目标是将受到污染的土壤修复到可以达到各种用途的水平。德国《土壤保护与污染地条例》要求应当承担消除污染责任者原则上需要采取所有即使不存在先前污染的情况下可能的措施。该土地应当被整治至恢复之前可能的用途。丹麦《土壤污染法》(1999)第1条规定该法的宗旨包括:“确认污染者为采取措施防止土壤污染并将污染环境恢复原状的首要责任人”，第41条第1款规定:“对于2001年1月1日或者之后发生的污染，根据第39条，环境管理当局可以发布执行通知，规定污染者应当消除污染，并且恢复环境的原状或者实施有关的修复措施”。美国《公园资源保护法》(Park System ResourceProtectionAct/PSRPA)规定，损害评估和修复过程的目标是将受到损害的资源恢复到它们的基准线状态，不论资源处于哪个具体的管理机构的管理之下。该法进一步说明，所谓基准线是指资源或者生态服务在损害未发生前的状态。基准线的理念对于决定受到损害的程度以及修复的程度至关重要。

我国的环境司法判例主要是根据《民法通则》和《侵权责任法》等法律规定的“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状”等民事责任方式追究环境污染破坏责任人修复环境的责任。

我国最高人民法院2015年发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第20条规定:“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。”

通过对以上国家相关立法的考查可知，法律对修复的目标的一般要求是将受到污染或者破坏的环境恢复到“未受污染前的状态”“原来甚至更好的状态”“恢复受到影响的环境的所有利用价值”等等。恢复原状似乎是环境修复最基本的目标。

“修复”或者“恢复”中的“复”，从字面上理解，其理想状态是不仅从外表特征上回复，也要从内部功能上回复。环境法上的环境修复责任与民法上的恢复原状责任有一定的渊源，都是通过对受到损害的权利客体的恢复来救济权利主体的权利。根据法律救济的一般原理，损害者承担的责任应该与他造成的损害相对应，只有回复到损害前的状态才能完全救济各种损害，恢复原状的救济方式体现了权利保护的公平性、正当性。

但是法律规定的正当性与现实中的科学性有一定的冲突。当恢复原状成为一种要求时，人们会遇到以下几个问题:(1)对原来的环境状态是否了解?恢复原状的前提之一是权利人对于权利客体的原来状况了解而且有据可查。然而，环境质量具有隐蔽性，非肉眼可判断，需要借助专业的手段进行监测评估。在许多国家，包括我国，普遍没有建立环境质量档案。以土壤为例，笔者所能查到的官方土壤资料主要是关于地块的性质、用途、四至、面积等记载，土地的环境质量、污染物的背景值等资料通常阙如。土地所有权人和使用权人也鲜有为自己财产的环境质量状况做监测并记录。(2)原来的状态能否恢复?有些环境污染和破坏具有不可逆转性，即使有环境被污染前的质量状况资料，但是因为恢复的成本太高，或者是恢复的技术不具备，使恢复成为不可能。(3)原来状态是否为一种良好的状态?受到损害前的状态也许不是良好的状态，一些境在边利用边改造，如果改良的同时受到污染，此时，要求加害者恢复原状并非为受害者利益所需要。(4)原来的状态是否为环境将来利用所必须?环境的用途是不断被改变的，不同的用途对于环境质量有不同的要求。按照原来的状态进行修复可能会造成过度修复或者修复不足。由此可见，环境修复中恢复原状往往存在不可能、不可行或者不必要的问题。

二、时间中的环境修复目标

我国的环境修复已经开展了一段时间，从综合的流域、区域环境整治到具体的污染场地修复，从政府组织的修复到司法判决强制下的修复，从政府主导下的修复到污染者负责下的修复，环境修复个案越来越多。

行政主导的环境修复重点围绕工业污染场地进行，目的是重点解决历史遗留的突出土壤污染问题，消除环境风险，满足土地再利用的需要。修复往往只针对个别的环境要素和环境问题，考查目标单一、标准单一，没有将环境作为一个有机联系的整体来看待，存在追求短期效益、以政绩考核或者客户需求为导向的倾向。

污染土壤修复一般需要较长时间。世界银行高级环境专家谢剑表示，污染严重的“毒地”修复往往需要5～10年，甚至二三十年，但现实却往往要求尽快完工。2014年3月14日，广州市金融城范围内的三个地块土壤修复工作开始公开招标。三个地块招标总价格超过2500万元，最长修复时间为210天，最短为75天。公告限定了修复的时间和费用。其目标是单一的，只对个别污染物的限值进行要求。具体修复要求见下表。

北京焦化厂场地修复是我国较早开始的污染场地修复。该厂从1958年建厂到2006年7月正式停产，存续了48年，是我国最大的焦化厂及北京主要能源供给基地。工厂所在的土壤受到了严重污染，该厂停产后，原地块将建设保障房。在建设项目开始之前，政府组织对污染地块进行修复。焦化厂污染土壤修复项目所涉及的污染土壤面积达34.2万平方米，约为513亩，污染土壤治理修复项目的招标公告显示，全部区域内(东区、西区)污染土挖运工期原计划在约245天内完工，并且要求在2015年底前完成土方修复，也就是说整个修复工期计划不超过2年。以环境修复为主要业务的环境公司北京建工环境修复有限公司表示，在其承接的所有修复工程中，被要求的处置周期没有超过两年的，短工期处理是现在普遍的要求。受限于工期，大多数情况下只能通过异地填埋和焚烧的方式快速处理，很多更有益环保的土壤修复新技术得不到广泛应用。

可见，实践中环境修复目标很大程度上取决于成本、技术和工期，不论是政府主导，还是企业主导下的土壤修复，尽快地将污染场地投入于再开发、收取土地增值的利益是最主要、也是最急迫的考虑，对于环境修复不可能做长远打算。在这种情形下，短平快的目标是通常的做法，恢复原状并没有成为基本要求。

司法实践中，近年来法院判决环境污染破坏责任人修复环境的案例日渐增多。2014年江苏省泰州市中级人民法院审理了江苏省泰州市环保联合会诉6家化工企业环境修复案。6家化工企业为降低处置废酸的成本，雇佣没有处置资质的人员，间接将废酸偷排入河，导致水体严重污染。江苏省泰州市环保联合会于2014年提起公益诉讼，请求判决被告承担环境修复的责任。法院审理后判决6家企业补偿环境修复费用1.6亿余元。2015年福建省南平市中级人民法院审理了自然之友和福建绿家园诉福建南平被告谢某等四人生态修复案。2008年7月底，被告谢某等四人在未依法取得占用林地许可证及办理采矿权的情况下，在南平市延平区葫芦山开采石料，并将表土和废石倾倒至山下，造成植被严重毁坏。被破坏的林地不仅本身完全丧失了生态功能，而且影响到了周围生态环境功能及整体性，导致生态功能脆弱或丧失。为修复环境，2015年民间环保组织自然之友和福建绿家园向福建省南平市中级人民法院起诉。法院判决被告承担修复生态环境的责任。2014年广东省广州市白云区人民法院审理了中华环保联合会诉方某等鱼塘污染修复案。2011年，广州市白云区钟落潭镇村民方某将其向村委会承包的两个鱼塘转租给谭某。从当年9月1日起，谭某用车辆运送并向鱼塘倾倒不明固体污泥约110车，周边村民纷纷投诉。2014年12月，中华环保联合会作为原告，对上述两被告提起诉讼，认为被告谭某向农用地鱼塘倾倒污泥，对鱼塘造成污染，影响其养殖功能使用，请求法院判令两被告立即采取修复措施清理鱼塘内污泥及被污染底泥，恢复鱼塘养殖功能，或承担恢复鱼塘原状所需的环境污染处理费409万余元。该案一审原告胜诉。

司法判例所要求的环境修复重在修复环境生态功能和价值，体现了环境修复的本质和深层次要求，但是受制于司法管辖权和法院的角色，法院只能就当事人请求的修复事项进行审理，难以考虑受损害环境的全面修复。

三、具体规则上的修复目标

由于法律对于修复目标的规定非常原则及抽象，实践中直接做为确定环境修复目标的依据是环境质量标准以及风险控制目标值。

美国、加拿大、英国、荷兰和澳大利亚等国家对受污染场地土壤普遍采取风险管理的理念，建立受污染土壤的风险评估方法，制订了基于风险的土壤环境标准值，用于初步筛查关注污染物(受污染区域)，启动土壤污染调查和评估。对于特定污染场地，通常的做法是结合具体场地条件、规划土地利用方式等，开展污染土壤的风险评估，确定受污染土壤的修复目标值。

美国环保局规定了两类土壤质量指导标准，一类是旨在保护人体健康的土壤筛选导则;一类是旨在保护生态受体安全的土壤生态筛选导则。土壤筛选导则将土壤污染物浓度从低到高分为三个区间:污染物浓度处于背景浓度值到筛选浓度值之间，污染风险可以忽略。从筛选浓度值到响应浓度值，必须进行风险评估，以确定是否需要采取修复措施;当污染物浓度处于响应浓度与极高浓度之间时，必须采取措施。土壤筛选浓度值并非当然的修复标准。风险评估完成后，可以根据风险评估结论制定特定场地风险控制目标。最终选择修复目标可能还包括“可适用、相关和适当的要求(ARARs)”和特定场地的风险目标。

加拿大制定了土壤质量基准，用于明确土壤修复行动中土壤中污染物的限制浓度。在土壤质量基准中，按照修复地块的使用类型分为4个水平:工业用地、商业用地、居住与公园用地、农业用地。制定这些指导标准是为了保护环境中的生态受体或者在四类用地下保护人体健康。

荷兰于1983年制定出台《土壤修复临时法》，基于土壤背景值和专家经验提出了最初的A、B、C土壤标准值体系。瑏瑧1987年，荷兰对《土壤修复临时法》进行修订后颁布了《土壤保护法》，随后于1994年和2006年多次修订该法。2000年2月4日，荷兰制订发布了土壤目标值和干预值，规定在1987年1月1日后造成的土壤污染应尽快修复至使用土壤时的初始质量状况，1987年1月1日前造成的土壤污染则需根据有关法规确定是否需要实施土壤修复。2009年，荷兰修订后发布了用于识别土壤污染严重程度的土壤干预值，将至少有1种污染物的平均含量超过干预值且受污染土壤体积至少为25m3(或受污染地下水体积至少为100m3)的情形确定为严重土壤污染，根据土壤当前或未来的利用方式确定实施土壤修复的紧迫性(urgency of remediation)。

1999年丹麦出台了《土壤污染法》，建立了适用于所有类型和不同时期土壤污染的法律制度，并于2006年进行了修订。根据丹麦《土壤污染法》，1991年之后造成的土壤污染，执行严格的土壤污染强制调查制度;2001年1月1日后造成的土壤污染，执行严格的修复责任追究制度。为有效实施污染场地监管，丹麦制订发布了敏感土地利用方式下的土壤质量基准(QualityCriteriaforSoil)，土壤质量基准基于人体健康风险评估制订，丹麦环境部将超过土壤质量基准的场地登记为污染场地。针对移动性较低的污染物，丹麦还制订了土壤污染截断值(cutoffvalues)。土壤污染物含量低于截断值时，无需进行土壤修复，原因是人群对土壤污染物的暴露可通过减少接触而降低至可接受的水平。除基于健康风险的土壤质量标准值外，丹麦还采用生态风险评估方法制订了土壤质量基准值(Eco-toxicological Soil Quality Criteria)。

我国的土壤环境质量标准正在修改之中，现行的土壤环境质量标准只对农用地的环境质量做出要求，缺乏工业用地、商业用地的环境质量要求。2014年环境保护部批准发布了《场地环境调查技术导则》(HJ25.1-2014)、《场地环境监测技术导则》(HJ25.2-2014)、《污染场地风险评估技术导则》(HJ25.3-2014)、《污染场地土壤修复技术导则》(HJ25.4-2014)和《污染场地术语》(HJ682-2014)等5项污染场地技术标准，为污染场地风险评估和修复方案的编制提供了一定的指引。但是由于土壤环境质量标准的欠缺，土壤修复的标准尚未有统一规定。

由此可见，实践中确定土壤环境修复目标的直接依据是土壤环境质量标准以及根据特定技术规范做出的污染土壤环境风险评估报告和风险管控方案。具体的修复目标已经细化为修复方案中一个个技术指标和污染物容量值。这些数值能否充分反映或者能够在多大程度上反映法律原则中规定的恢复原状的要求?环境风险评估和修复方案均是由技术专家完成的，技术专家能否全面代表不同的利益主体、不同的环境利益?我们必须看到技术专家并不是完全独立地在工作，其背后是各种委托人，包括政府机构、司法机构或者企业。技术目标的确定不可避免地受到部分利益主体的左右。即使是完全中立的专家，由于专业领域、知识能力的限制，也可能无法充分保证环境修复目标的公正性、科学性和可行性。在制度设计上，我们要防止出现技术霸权，客观审慎地对待专家的结论和方案。

四、从理想到现实——合理目标的整合

由于上文提及的种种原因，我们认识到多种因素影响着环境修复目标的确定，使得环境修复目标容易偏离环境保护和公共利益的要求，由此更加显示出以一个统一的原则指导修复目标制定的重要性。法律原则上规定环境修复目标，即恢复原状，是环境修复的价值目标或者理想目标，尽管这一目标永远无法完全实现，但是人们应该通过努力尽可能地接近它。实践中的修复目标是一种技术目标，即技术专家根据国家标准、技术规范以及其他因素所确定的修复目标，技术目标是多种利益博弈的结果，包括开发商的利益、产权人的利益、公众的利益、监管部门的利益，怎样才能更好地协调法律价值目标与现实技术目标，使两者尽可能地接近、更好地契合，是环境修复法律实践中的一个重大课题。

不同的利益主体对于环境恢复有不同的要求，政府更看重的是达到环境质量标准状态的恢复，因为政府是对环境质量负责的主体;企业更关注的是环境特定用途的恢复，因为企业是环境资源的开发利用主体;受影响公众更关注的是排除环境健康安全风险的恢复，因为他们在环境中生活。环境修复目标能满足多少主体的利益需要是一个博弈的过程。博弈过程包括行政过程、司法过程和协商过程。为使得目标更科学、合理，防止公共利益异化为少数人的利益，各种利益相关人参与到修复过程中是非常必要的。目前的环境修复制度未对利益相关方的参与程序做出正式的规定，应该通过立法和法规加以完善。

我国在确定具体环境修复目标应该考虑如下因素:(1)环境质量要求。环境质量标准是强制性标准而且是最低标准，不同区域的环境都需要满足相应的环境质量标准要求。(2)污染区域未来规划用途。受到污染区域的规划如果已经被调整，环境修复应该以将来用地性质的环境质量标准为修复的主要依据。(3)受影响公众的诉求。受到影响地区的公众包括环境资源的所有者、使用者以及在特定环境中生活和工作的人群。环境修复过程必须设立风险交流和公众参与程序，让不同的利益主体可以表达自己的声音。(4)可得的技术与成本。环境修复对于资金和技术的要求都很高，一般环境的修复应该考虑修复责任人的经济承受能力以及目前市场上成熟可得技术的情况。但是对人体健康有紧迫威胁的污染环境的修复，成本不是最主要的考虑，应该尽一切可能去阻隔风险、排除危害。当责任人失去履行能力或者拒不履行时，为了保护公众的健康和安全，政府应该适时介入。

总而言之，环境修复的目标应该包括两方面的内容:一是修复受到损害的自然生态系统。二是修补由于自然生态系统受到损害而导致的人与自然之间和人与人之间关系的损害。

原标题：【星空】环境修复目标的法律分析