【老生常谈】排污许可蹒跚起步 业界呼吁加快立法进程

我国从上世纪80年代后期在地方试点排污许可制度至今，已经有20多个省(区、市)向总计20余万家企业颁发了排污许可证。但是，这项制度定位不明晰、制度不衔接、监管不到位，存在制度缺陷与技术难点，难以有效管控排污单位的环境行为。

呼唤已久的排放许可制度顶层设计将面世。

“十三五”期间，我国将建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。”近日，环保部部长陈吉宁公开表述，环保部正在开展排污许可制度改革的顶层设计，研究出台污染物排放许可制度的实施方案，初步考虑用五年或更长一点的时间，将排污许可制度建设成为固定点源环境管理的核心制度，而这也是中央为数不多明确这项制度具体进展的表态。

这也意味着，一直举步维艰的排放许可证制度有望在“十三五”时期迎来突破性进展。

早在2014年，新《环保法》增加了“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”的内容，而后公布了《排污许可证管理暂行办法》的征求意见稿。2015年12月，陈吉宁就曾表示，要将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度，进一步整合衔接现行各项环境管理制度，时至近日，环保部又再次提出企业排放许可制。

多重因素阻碍制度推行

事实上，排放许可制度在我国起步并不算晚。早在1987年，原国家环保局就在上海、杭州等18个城市进行了排污许可证制度试点，1989年的第三次全国环保会议上，排污许可证制度作为环境管理的一项新制度被提了出来。从1996年开始，国家正式把污染物排放总量控制政策列入“九五”期间的环保考核目标。2003年原国家环保总局启动了《排污许可证管理条例》立法工作，2009年推出征求意见稿之后，此项工作却没有了音讯。

据资料显示，截至2015年底，我国环保部门已累计向20多万家企业颁发了排污许可证。虽然颁发了排污许可证，但是一直属于“纸上谈兵”阶段，并未真正地贯彻下去。

中国政法大学环境资源法研究所教授孙佑海在接受媒体采访时指出，排污许可制度顶层设计不尽合理，主要原因在于法律支撑不足、定位不清晰及证后监管问题。孙佑海尖锐地指出，影响排污许可制度不能正式颁布的最大因素是地方政府发展GDP的迫切需要，不得不让排污许可制度的出台一再延迟。

业界资深人士邓立昌对此介绍说，排污许可证的“拖延”，与我国环境保护事业属于公共事业范畴或有些许关系，这需要花费大量的地方财政去支持和完善，对各级地方政府将产生一定的经济压力。并且，这一制度“在实践中并未得到严格执行，确保有关法律的全面实施是真正落实排污许可的关键所在。”邓立昌进而说道。

助力环境治理精细化

而在众多业内人士看来，面对我国严峻的环境形势和对固定点源实施更科学化、精细化环境管理的迫切需求，必须在现有排污许可证基础上实行改革创新，将此项制度建设成为我国新形势下固定点源环境管理的核心制度，铸牢精细化环境管理的基础。

一方面，排污许可证的科学许可关键要实现在准确判定排污单位的产污量和末端治理设施去除效率的基础上，对排污单位进行源头、过程和末端的全过程许可。要实现这一目的，就必须对排污单位生产、服务过程中的原材料、能源、水资源、工艺、装备技术水平以及末端治理设施等进行全面的评估。

但是，目前我国排污许可证只强调对末端治理的评估和许可，忽略了对源头和过程进行评估和许可，造成产污水平不明，排污单位提供的排污水平数据的真实性难于核定，影响排污量的科学核定和许可。更重要的是，我国企业数量众多、类型复杂，同行业内企业的能耗、水耗、工艺及装备技术水平参差不齐，要想实现覆盖所有固定污染源的科学排污许可，需要专业的平台和专家队伍对排污单位的实际情况进行评估。

另一方面，我国工业企业的诚信度决定了排污许可证要实现对污染源的精细化管理，关键在于排污单位是否遵守许可要求。另外，我国污染源数量庞大，环保部门的监管设备、人员远远不够，除少量可实现在线监测的企业外，对多数企业的监管是依靠频次不高的监督性监测，监管能力远远不能满足需求。

加快国家层面立法

不难发现，加快国家层面排污许可证立法工作，同时制定统一的排污权核定办法和超总量排污处罚细则，既为排污权有偿使用和交易奠定基础，也为新《环保法》实施后超总量执法提供法定的依据。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。”特别是2014年修订《中华人民共和国环境保护法》第四十五条明确规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的，不得排放污染物”。标志着我国排污许可证制度的发展进入新的阶段。

作为加强环境管理而采用的直接管制的一种制度，排污许可证制度是强化对排污者监督管理的有效管理形式，可以成为排污者守法和环保行政执法的依据。建立是一个持续的许可及其监督过程，把影响环境的各种开发、建设、经营等活动的排污行为纳入统一管理的轨道，并将其严格控制在法律规定的范围内。

此外，实行排污权有偿使用和交易试点工作，首先要明确排污企业所拥有的污染物允许排放量，这些排放量就是能够有偿使用和交易的排污权。排污许可证中所明确的企业排污总量及其许可排放的法律地位决定了只有它能够成为企业排污权有偿使用和交易的认定基础,排污权有偿使用和交易的排污单位，应当依法领取排污许可证，并在排污许可证中载明实行排污权有偿使用和交易(或总量置换)的主要污染物排放总量控制指标。

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