2016年4月11日，中国发展研究基金会“社会资本参与公共服务市场化改革”研究专家研讨会暨课题成果发布会在京钓鱼台国宾馆举行。此次研讨会有政府部门、高校、企业、研究机构、新闻媒体的代表近一百人参与研讨。研讨会上，课题组组长、中国发展研究基金会副秘书长方晋和财政部政府与社会资本合作(PPP)中心副主任围绕社会资本参与公共服务市场化改革主题分别做了演讲。另外，来自国务院发展研究中心、财政部财科院、住建部政策研究中心、中央财经大学、北京交通大学、E20环境平台的专家就分类推进公共服务领域市场化改革、PPP模式的国际经验与启示、国内PPP项目试点与评估、以及如何利用PPP模式在轨道交通、垃圾处理、城市水务、住房保障等领域推进市场化改革进行了介绍。与会专家还就推进PPP过程中面临的共性问题以及不同领域在推进进程中反映出的突出问题进行了交流和探讨，并就如何通过PPP模式释放社会投资潜力、创新投融资体制、化解地方债务压力、转变政府职能、推进国家治理现代化、统筹推进稳增长与促改革的目标等各抒己见。
E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长、北大环境学院E20联合研究院副院长薛涛针对城市水务领域市场化改革进行了主题发言，未经主办方和发言人审核，仅供参考：
E20环境平台起始于2000年中国水网的创建，2003年开始讨论水务的市场化改革，我们认为中国PPP最早铺开在水务领域(供水和污水领域)，当时推开的是特许经营，先前的来宾电厂由于一些原因没有扩展。
第一，E20研究院大数据下水务市场化PPP的发展成绩。
PPP的发展有待全面超越特许经营时代。PPP成功的主战场最开始成功于2002年的特许经营，目前的很多示范项目有一些进展，但全面超越特许经营时代还需要在座各位更多的努力。当时特许经营只是部里的条例推进，现在纳入了整个国家的国策，必然会产生很多积极的因素。
水务市场化的企业效益略高于整个行业的平均水平。从整个水务市场化以后的绩效分析来看，对比相关企业的财务数据，从ROE、资产周转率、营业收入等方面分析看出市场化的PPP公司有一些优势，资产负债率高是因为有大量负债性的投资因素。另外与整个公共设施管理业对比来看，市场化的公司效率略高于整个行业的平均水平。
水务市场化形成了一定的行业集中度。经过10几年发展行业集中度的情况，供水领域，前20家企业的市场占比为27.36%，可见特许经营PPP的推进已形成了在环保行业一定的集中度;污水处理领域为44.72%，前面讲过污水领域推进BOT比较快，而供水领域在2008年以后推进特许经营较少。
第二，在央、地两级关系下正确理解PPP。
站在更高的角度看PPP，促使地方政府从城市经营到提供公共服务。看PPP的发展要站在整个中国特殊的中央集权制，中央和地方两级的关系来看，推进PPP从更高的角度看，实际上是中央政府约束地方政府参与经济活动和融资的顶层结构设计，引入企业参与完善二元结构，明确地方政府在整个经济行为中的角色。引导地方政府从城市经营到提供公共服务。
水环境综合整治是PPP急需应用的领域。说到水务相关的领域，可用代表环保领域的九宫格来看，原先的特许经营已经做得比较充分，目前有更多的PPP示范项目、地方政府的融资需求，往下延伸包括水环境、海绵城市、黑臭水体，尤其水十条倒逼的时间表我们预算给地方政府带来了5000亿-1万亿的地方水治理需求，这是PPP急需应用的领域。
单体项目向多元、复杂的边界模糊项目发展。特许经营时代污水的BOT、供水的股权合作模式推行的比较成熟，2012年此次PPP推进开始前，北控已经开始推进以BT为主的水环境治理+污水处理厂BOT的打捆项目。在财政部目前对绩效明确的要求下，现在的项目对绩效有考核并影响小比例收入，未来的项目目标是绩效影响收入比例增高，拉进带动运营的项目以此更接近PPP的实质。单体项目向多元、复杂的边界模糊项目发展，海绵城市、黑臭水体等项目远远复杂于原来的单体BOT项目。
第三，在水务领域进一步推进PPP的障碍及突破建议。
面对的六大障碍。一是传统重建设轻运营是长期的问题，财政部设计希望按照10年的绩效考核，避免BT的2+3模式，以提高环境质量。二是近一年恶性竞争频发，企业将国家的补贴变成了低价竞争的筹码，需注意此问题。三是复杂的项目考核难度比较高。四是部门之间的合作不畅妨碍了PPP在市政环保领域的经验继承和范围扩展。五是水环境治理领域是要实现环境效果，但PPP涉及的更多是经营性的问题，这一点同时兼顾对企业的能力而言很困难。六是支付信用问题。
突破的建议：一是法规系统和企业的运营能力都需要完善。二是我们认为两个法同时推出的情况下，需在特许经营和PPP上面做一个切割。第三，目前PPP的整个法规体系对重资产的模式接入不够，这基于特许经营10多年积累的强惯性和适用性。
如何做有效切割?建议将政府采购型PPP与监管型特许经营区别对待。
第一，水务领域几乎都落在了3、4纵向区域，特许经营的很多基本逻辑存在诸多不适合。第二，结合水十条的刚性要求而带来的未来需求旺盛需要重点关注，具有“环境绩效合同服务”特征的城市小流域治理(也包括海绵城市和黑臭水体等高热领域)的项目，往往会具有横跨3、4区域，比如河道整治和污水厂乃至管网的打包，将本属于3区域的弱资产属性大大加强，典型案例就是南宁那考河项目。第三，需要再次强调的是，当前环保治理的核心矛盾是如何提高治理效果而突破系统集成的难题，在环保治理项目中我们强调的经营性是直接向使用者收费，若过于强调2014(2724)号文所提到的“经营性”(收费是否可以完全支撑项目角度)开发往往会导致舍本逐末。建议法律的起草者，采用“分类、分类、再分类”的方法，将政府采购型PPP与监管型特许经营项目属性明晰化、区别对待，并分别予以针对性的措施，唯此，才能让这一轮PPP的发展超越当年建设部126号文。
以下嘉宾演讲的主要观点，未经主办方和发言人审核，仅供参考：
方晋(中国发展研究基金会副秘书长)：
为什么中国政府会在公共服务领域大力推进PPP?一是落实十八届三中全会精神;二是满足推动财政体制改革和政策创新的根本要求;三是我国经济进入新常态、城镇化和市场化提速、地方政府性债务问题显现。
意义：一是有利于更好发挥政府职能;二是调动市场;三是拓宽投融资渠道;四是完善财政投入。
问题：政策密集出台，项目数量和投资额显著上升，但存在民企参与积极性不高、项目难落地、地方层面实施项目的能力、人才、知识、经验欠缺等问题。
建议：政府应进一步完善PPP的顶层设计、加强财政约束、建立政府信用机制和绩效考核机制，针对不同领域的PPP项目，建立健全合理的风险分担、动态的利润调整机制以及合理的投资回报机制。
焦小平(财政部PPP中心副主任)：
PPP改革的目标。根据国务院部署，自2013年以来，财政部统筹推进PPP改革，经过近3年的探索实践，PPP已成为地方稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。PPP改革的最终目标是建立统一规范、公开透明的PPP大市场，通过市场进行资源配置，政府更多发挥规则制定人和监管人的作用。
PPP改革的重要性。PPP改革是一种市场化、社会化的公共服务供给管理模式，是以供给侧结构性改革为主，市场需求为辅的体制机制性变革，在全面深化改革的初期具有很强的牵引性。
PPP改革的作用。PPP是通过充分竞争让专业的人做专业的事，使老百姓享受更高质量、多元化、高品质、高性价比的服务，使政府由过去关注供给主体转向关注公共服务质量、效率和性价比。
张永伟(国务院发展研究中心企业所副所长)：
研究报告核心思想。PPP要按照分领域分类别原则进行推进。如何去分领域?笼统讲，使用三分法，一是经营性项目，对政府的资本投入不作要求，政府主要是监管和引导，以社会资本为主。例如，高速公路。二是准经营性项目。盈利和公共服务兼有。政府以股份和债券形式等支持。三是完全不具备经营性条件，也可以做PPP，例如城市基础项目，垃圾处理等。从传统意义上讲，大部分是非盈利性的，PPP大部分是采用政府购买服务的方式。
PPP推进中遇到的问题及建议。推进PPP中，签约率低，社会资本的社会属性没有很好突出。如何更好地进一步推进PPP：一是，为社会资本的介入提供稳定的PPP经营预期，这涉及到政府的信用，不能因为领导人的更换导致项目变化;二是，法律的保障要真正让社会资本经营行为得到合法保护;第三，需要契约精神和社会氛围，调研发现(1)PPP做得好的地方往往营商环境好。(2)政府作用不可替代，要加强政府间的沟通，项目和经费之间的匹配如何做到高效和协同性是关键的。(3)政府对PPP要求与过去不一样了，涉及到服务回报计算，政府要利用更多社会资源，形成更强谈判能力。(4)完善监管规则。保持监管的常态性和依法监管。(4)合理的风险分担机制。
肖鹏(中央财经大学财政学院教授)：
PPP发展的5个阶段。梳理80年代以来，改革开放至今，PPP在中国并非新鲜事物，PPP在我国已经历5个阶段。自2013年以来，PPP在中国发展进入新阶段。主要是三中全会，财政部牵头PPP，肯定了PPP不仅是融资模式，还指出在改善城镇化方面等都有重要作用，契合混合所有制改革。
PPP在未来面临崛起是不争的事实。可以带来国家治理和管理机制上的创新，配合新型城镇化带来巨大需求。PPP的本质：不仅是融资模式创新，还是管理机制的创新。
张丽娜(国家发改委体改司巡视员)：
第一，PPP问题要聚焦。报告提出法律体系建设，最好要把目前的法律法规做些梳理，立法和废除、修改的法律进行梳理，让法律体系更加明确。
第二，PPP的标准合同，是流程再造的契约或安排，我们能否把标准合同做些梳理?合同流程和所需元素以及执行问题可否涵盖?流程再造后，会对PPP预期也有很好的安排，利益问题，风险分担问题都应该有所体现。
第三，如何看PPP?我认为国外发展起来的PPP是在其既有的体制、法律制度、市场环境下的框架下，对某个领域，例如公共领域服务等，某个领域的流程再造。PPP是以市场配置资源为主的，更好发挥政府作用。
第四，有科学的PPP定价机制。资本回报和定价是否合理是相关的。我们国内的PPP回报机制只有6%，国外推PPP项目可以作到12%-18%。资本的回报与定价机制的合理不合理，这与PPP推广直接相关。如何定PPP的价格?资本进入投资的话，我们要制定预期回报。如果太低的话，就有问题。PPP定价机制，是要素不断健全的过程。
第五，PPP退出机制，产权保护。现在PPP的合作周期长达30年，要建立社会资本退出机制。如何建立退出机制?要建立一个与场外市场相结合的市场机制。让PPP的投融资有一个通道。目前，社会资本的主要顾虑：保证他不流失的基础性问题和健康。只有用市场化、透明化的办法，才能把产权的保护问题。同时要保证合理的收益，把基础平台建设起来。
市场化是要素的全市场化，才能有投融资的新模式。只有市场化透明化的办法，产权保护问题等才能保证。PPP也要避免运动式的，我们不妨作些示范项目，作些试点。要以试点，慢慢推进。
李开孟(中国国际工程咨询公司研究中信主任、研究员):
围绕“以专业化促进PPP模式的有效实施”主题。
赞同分领域的观点，PPP应分领域深入推进专业化。本研讨会议题二强调分领域，分领域强调针对性、强调专业化。PPP是作为我们国家推动改革的一个牵引作用，这方面的作用非常大。PPP的应用实际上以2014年年初为界限，之前的PPP主要以特许经营、BOT方式开展，之后主要以财政部主导的PPP模式开展，但一般都认为BOT是PPP的具体实践方式。近两年轰轰烈烈开展PPP的试点改革，个人赞同薛涛院长的说法，没有超越之前BOT的高度。
从分领域的改革来看，目前PPP的总体咨询水平在下降。比如轨道交通，实施方案的制定主要还是模仿地铁4号线相关的做法，同样很多污水处理、垃圾处理项目的PPP实施方案，实际上仍然在模仿20年前国家计委做的特许经营的做法。以PPP模式引入市场化改革，更强调对改革的拉动作用。目前有关的PPP咨询，我们认为PPP项目的咨询是工程咨询的组成部分，PPP项目的论证应该是可行性论证的组成部分，比如PPP项目的实施方案本身就是可行性研究的重要内容，财务测算、成本能力分析等等都是投资项目可行性研究里面的效应分析以及财务现金流量分析的重要内容。但目前由于大家都在搞PPP咨询，很多单位没有基本的咨询能力，于是把可行性研究的内容考出来一部分，咨询的质量很差，所以PPP要深入推进下去要研究如何专业化、分类推进的问题。
公共服务市场化改革不等同于PPP?本研究主题是推进公共服务的市场化改革，但大家都在讨论PPP。公共服务市场化改革不等同于PPP，PPP只是公共服务市场化改革之一，PPP有关的概念被泛化，这是中国面临的非常重要的问题。一方面我们强调PPP具有利益共享、风险共担、合作关系的特征，于是我们反过来认为，凡是具有利益共享、风险共担、长期合作关系的都叫PPP;一方面政府付费型的PPP是政府采购的关系，于是我们认为政府采购都叫PPP，于是把管理合同、服务外包都叫PPP。
中国引入PPP的核心是什么?通过PPP模式引入私人资本、社会资本参与基础设施的建设和运营，推动基础设施领域投融资深化改革。无论把PPP概念宽泛或狭窄都会模糊焦点，不利于我们深化改革。
公共部门领域改革的五种方式。一是传统模式，由公共部门提供服务，这涉及到公共部门领域改革的问题，也就是说，政府把有关公共服务项目建设的运营由公共部门承担，他仍然可以做到专业化、高效率，而且也是在西方市场经济国家普遍采用的方式，这样的方式不叫PPP，是公公合作。二是公共部门与私人部门之间通过股权投资的方式提供，实际上是通过股权的投入获得股权回报，跟PPP也不是一个概念，PPP强调回报机制，无论使用者付费还是政府付费，不是强调股权分红，所以有关股权合作这块，实际是规范政府投资管理体制改革的概念，无论政府直接投资还是资本金进入，通过我们国家进行政府投资条例的研究和制定，规范政府投资领域改革。三是完全市场化，有些领域具备市场化的条件，政府部门没有必要直接介入，但是由于是公共服务，政府要通过管制提供服务，这实际上是企业化运作，政府不需要跟企业签订合同，这样的模式通过管制的方式提供公共服务，这一类也不叫PPP，但是仍然是市场化改革的重要方式。PPP核心强调的是什么?就是通过使用者付费和政府付费推动私人资本和社会资本参与基础设施改革，应该聚焦这方面的研究，有关这方面的研究还需要各位的努力，使我们研究更加深入、专业化。
易珉(香港铁路有限公司中国业务首席执行官):
此次课题对国内外多个领域的PPP政策和实践都进行了充分研究，提出了很多具有实践意义的建议，不同领域的专家学者也在各个层面提出了宝贵的意见，对PPP模式在中国公共服务领域的推进意义重大。港铁作为全球轨道交通行业PPP模式的开拓和践行者，也希望能够在各个层面继续参与研究和推动PPP的可持续发展模式，为中国公共服务领域的改革和进步做出新的贡献。
卢迈(中国发展研究基金会秘书长)：
我接触PPP比较晚，但是发现在这个领域，国家推进非常快。到英国考察，看到他们的进展，国外是九十年代开始大规模研究。我们在2010年以后，尤其李克强总理提倡PPP后，进展非常快，这点确实符合中国的经济发展和改革的特点。
明显的矛盾：财政收入增长速度明显见缓，而社会福利体系的开支却是刚性需求。我们30多年来，浓缩了国际社会上从19世纪末开始的迅速的增长和发展的过程，PPP在中国的应用正好适应这样的一种情况。中国在八十年代财政很困难，当时要改革、要放权，财政收入占GDP比重不断下降。九十年代财政改革后，这个比重在逐渐上升，但是还只是从低位上升，所以很多地方采取了BOT方式发展路桥等基础设施。当时，财政支出当中也有相当部分放在经济建设方面。在本世纪初，财政困难有所缓解，经济增长加速，财政收入增加，而政府开始意识到公共服务，尤其社会福利体系建设的重要性，提出学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。这时期政府财力的迅速增加，税收每年都以超过20%的速度在增长，再加上地方建立了各种融资平台，可以从资本市场大规模的借债，以及2008年后实行的4万亿计划，可以同时应对城市化建设和社会福利体系构建，八十年代财政困难局面下修建道路使用的BOT模式，在后面这段时期好像不太需要了。而过去这些年，一方面经济进入新常态，财政收入增长速度明显见缓，而另一方面这时社会福利体系的开支却是刚性的，所以我们面临一个明显的矛盾。
社会福利体系的开支可以减少吗?财政部门一般会比较担心，我们学界也比较担心就是过度的福利会像拉美国家那样陷入中等收入陷阱。但是我们应该看到，社会福利本身也是人力资本投资，同时对于社会和谐的构建起到重要作用，它既是发展的目的之一，同时对于经济发展，对于整个社会进步，又起着非常重要的作用。所以在这方面的刚性开支未来也是很难减下来的。
财政收入增长速度减缓，社会福利开支呈现刚性，在这样的情况下，重点还是要做好公共服务领域的改革，同时充分动员社会资本。当我们进入现在新常态的时候，一个明显的特征就是老百姓富裕了，高收入阶层增加了，社会有钱，可以把这部分资本充分的动员起来。所以我们看到在这个领域迅速的发展、迅速的进步。我们可能在有些方面和国际社会比起来还有距离，我们在英国看到他们有比较成熟的做法，标准的合同文本是厚厚一大本。他们还有很多中介机构，这些方面是我们国家现在还缺乏的。但是我们也看到，中国一旦认准了这样一条路，发展速度会很快。今天课题组的报告可以显示我们国家在这方面的实际进展，同时几位部委的领导做出了评论和发言，可以看到部委也在这方面有很好的研究，有深刻的体会，而且提出了更高的要求。
后续细分领域研究有待深入并扩展领域，政府自身的治理能力需要提高。有了这样的基础，我们的报告做的也很好，今天的讨论也确实非常成功，在这之后，我们一方面要按有关部委的同志所说，要往更深的方面去做，更具体更扎实，这个报告本身已经体现了务实的特点，在总体分析和在交通、垃圾、水务、住房这些方面的研究都做的很务实。还有一些领域没有涉及，刚才易珉总裁也说到，如教育、医疗等等，这些领域我们都还可以继续深入，另外已经做的这些领域也要跟上实践的发展，做得更扎实。另一方面，公共服务领域里的改革也是政府自身的改革，政府的治理体系要改革，治理能力要提高。在做PPP这个课题时，我们也接触了不少这方面的问题，比如课题组提出的契约精神，政府要守信的问题，我们在各个地方都能看到。我刚从一个贫困县回来，那里有个职业学校，楼建好了没法使用，原因是政府没付钱。政府占用大量民间资本搞基础建设，建完以后不付帐，这种事情在前些年很多见。要实行PPP，要订立契约，政府首先要诚信。还有比如说，我们现在强调要全口径、全过程、考虑运营，这就和政府官员的任期有矛盾，官员任期内借了钱、做了事，后续建设和运行不管，而后任又不想还钱，这种政府换届就不认帐的体制也是很大的问题。再比如，财政部和发改委是两个系统，发改委管建设，财政管支出、管日常的运行开支项目。我们看到现在集中连片贫困地区实行学生营养改善，这些地区已经有90%多的农村学校建了食堂，这是发改委给的钱，但是只有65%的学校食堂实行食堂供餐，这是为什么?因为财政部没有给学校运营食堂的资金，没有炊事员的开支、水电煤的开支。政府最愿意“投资砖头”搞建设，最不愿意“投人头”管运营。如果要实行PPP这些方面就必须统一考虑、明确界定。
合理回报。我们的官员对于资本的合理回报缺乏概念，对于人的劳动付出应该有一个合理定价也缺乏概念，人为的压低这两者。以前也有压低土地价格，压低劳动收益等等现象。这些固有的观念，短期压低了这部分成本，但是长期造成的就是既没诚信，也没有激励投资，这是不可持续的。
政府体制改革和官员的观念与推进PPP息息相关。课题组提出来的所有的问题，实际上与政府改革连在一起和官员的观念连在一起，这也是在下一步要推广PPP的时候要注意的。所以，无论是从体制方面还是从观念方面，要真正的推进它还是要做很多的工作。
中国发展研究基金会开展这项研究，得到了各位优秀专家的大力支持，贾康、肖鹏、纪寿文、孟春、薛涛、周江、张永伟、方晋，这几位同志一起合作完成了高水平的报告，要向你们表示衷心的感谢。我们要向港铁表示衷心的感谢，港铁慷慨资助了这项课题，而且对于课题整个进展中给予了大量的支持，帮我们联系，比如说在国外的考察，都做得很好，我们也感谢各位部委专家今天到会，你们做的高水平的点评，为下一步的工作进展提供了帮助。另外感谢我们基金会的团队，徐谨谨、都静、吴巍，还有好几位同志，在这个课题里作为课题协调人和参与者，做了大量组织工作。
原标题：来自钓鱼台的声音：应将政府采购型PPP与监管型特许经营区别对待
