“伪PPP项目”应引起警惕

当前，我国政府将PPP模式视为城镇化建设的主流融资渠道之一，以缓解地方政府财政压力，减轻地方债务风险，并作为提高公共产品和服务供给侧改革的重要手段。财政部PPP中心的统计表明，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP推介项目，总投资约8.3万亿元。但当前PPP项目落地并不顺利，截至2月末，全国PPP实际开工项目351个，仅占总数的5%。

目前，社会资本参与公共产品建设的经验相对不足，同时地方政府以往存在信用透支问题，社会资本参与PPP模式有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复)，此背景下，地方政府推动PPP项目的心态急切，在实践中存在两种“伪PPP模式”的典型形式。

第一种是混淆投资主体，政府融资平台变相借道进入PPP项目。

目前，我国已将“私人部门”概念扩大为“社会资本”，在实际操作中，由于真正吸引到民营资本的项目签约率较低，国有企业和地方政府控制的金融公司，成为参与PPP项目建设的重要力量。从实践中看，中央出台的PPP规范中，没有对异地及上下级融资平台进行限制，政府融资平台仍可通过异地中标PPP项目，或与其他中标PPP的社会资本进行下游合作，甚至代表地方政府与社会资本进行合作等方式，参与PPP项目。实质上，上述方式都是平台公司借助“伪PPP”进行了变相融资。

国有企业作为社会资本，参与国内PPP项目，意味着基建相关债务只是从地方政府资产负债表，转移到国企资产负债表上，地方政府仍然需要为国有企业或融资平台的风险进行“兜底”，最终私人资本被驱逐，本质上依然是地方政府和地方融资平台的合作，必将削减PPP模式降杠杆的政策效果。

另一种是“明股实贷”，财政隐性成本过高。

社会资本要求政府提供银行贷款担保或者直接财政补贴，如有的项目要求政府在一定时期内(如3到5年)进行项目回购，其本质是BT(build-transfer)项目，先期由社会资本垫资，没有实现长期的风险共担，期限届满后投资方撤资，整个项目的运营和经营风险终将由政府承担，私人资本并不想以股权长期投资，没能实现通过私营企业提高公共产品供给效率的制度设计初衷。

PPP项目是以改善基础设施建设和公共服务供给为根本目的，在当前的PPP潮流中，地方政府以设立PPP项目作为直接目标，而忽略了PPP模式服务于有效改善公共服务的本质属性，成为“伪PPP”项目出现的内在动机。

“伪PPP”项目存在一些潜在危害：公众利益受损;监管力度不及;风险向政府倾斜，社会(纳税人)买单成本过高。

当前，要慎防“伪PPP项目”，政府要加大对PPP项目的甄别力度，避免让PPP模式沦为地方政府的融资工具。在立项上，应杜绝地方政府用“保底承诺、到期回购、明股实债”等方式吸引社会资本，而是以PPP项目名义立项。在财政补贴上，要将“伪PPP”项目剔除在中央和地方财政的补贴范围之外，以保障各类专项资金投放到位。

同时，要完善相关评价机制。通过实践项目案例积累，将地区差异与城镇化进程等因素纳入，将定性评价为主逐步转变为定量评价为主，完善《PPP物有所值评价指引(试行)》，从而有效辨识那些保底承诺、固定回报等包装出的“伪PPP”项目，封堵“伪PPP项目”的生存土壤。

(作者系赛迪智库副研究员)

原标题：“伪PPP项目”应引起警惕