PPP：最后的稻草

PPP模式的实践是市场经济发展的需要，也是满足公共基础设施建设需求的必然选择。引进一种模式简单，但将其很好地予以吸收和本土化绝非易事。只有明确制约其发展的具体因素，相关制度和运行机制不断完善，才能营造出适合PPP模式在中国良性发展的法律环境。

1PPP模式：把政府与企业联系起来的纽带

基础设施作为一个国家建设的先行资源，对经济和社会发展有着至关重要的作用。但基础设施的建设投入资金大，经历时间长，各国均存在不同程度的基础设施建设不足问题。目前PPP模式已在英国、美国、加拿大、韩国以及中国香港等地广泛应用，并取得了不错的成效。一直以来，我国的基础设施建设都是单纯依靠国家财政投资，由国家垄断经营，随着经济的快速发展，人民对公共基础设施的需求日益增长，传统的投资和管理模式已经无法满足公共基础项目的建设资金和运作效率的要求。PPP模式可以减轻政府财政负担，拓宽融资渠道，解决基础设施建设的资金缺口问题，提高政府公共服务的质量。

2PPP模式内涵：搭建一个双赢的平台

关于PPP模式目前没有一个公认的定义，不同的个人和组织基于不同的角度赋予PPP不同的理解和内涵。PPP是英文“Public-Private-Partnerships”的简写,对此有各种译法，如公私伙伴关系、公私合作制、公私合作伙伴关系、公私合营等。

德国学者NorbertPortz认为PPP没有固定的定义, PPP模式应用于不同的领域和项目表现形式有所不同，个人和组织赋予PPP的定义就是从不同情形出发给出了不同角度和侧重的解释。但无外乎都包含了以下几个方面：①以提供基础设施服务为目标;②政府和企业之间建立长期合作关系;③利益共享和风险共担。综上，中国的PPP模式可以定义为政府为提供完善的基础设施服务，通过授予企业特许经营权的方式与其建立长期合作关系，允许其参与提供公共服务，双方在项目建设中发挥各自优势，共担风险，共享利益的合作机制。由此可知，PPP模式早已突破了原来简单的融资模式的概念，企业在基础设施建设中充当设计、建造、运营、维护等多重角色，合作主体多元化，合作方式多样化，合作周期历时长，法律关系复杂，风险未知数多，是一种比单纯的引进资金运作更复杂的合作机制。

3PPP模式的主要特点：政府与企业各有所得

(一)提供基础设施服务

将PPP模式引进中国的初衷是为了解决政府在基础设施建设中的资金缺口和运营效率问题，缓解基础设施需求的压力，弥补公共服务不足的掣肘。所以PPP模式必须是以基础设施建设为目标，致力于提高公共服务的质量，满足社会经济发展对基础设施需求的膨胀。政府和企业的合作必须有一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现更多的产品和服务。私人部门是以此目标实现自身利益的追求，公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。

(二)参与主体的多元化

PPP项目的参与主体众多，法律关系复杂，其中必有一方是政府，同时还有企业和其他利益相关者，其他利益相关者如设计单位、建设单位、运营维护单位和借贷机构等。而政府和企业是众多法律关系主体中最为核心的，两者的法律关系直接影响整合项目建设的架构和项目其他主体的利益。

(三)风险共担，利益共享

PPP项目实施中存在诸多风险，可能来自政府信用、政府更替或领导人更迭、政策法律变更、金融风险、不可抗力等。合理的分担风险是PPP模式的重要特征。风险分担原则是“风险由最适宜的一方来承担”，旨在合理分配项目风险，实现风险的最小化。实践中，政策、法律和最低需求的风险通常由政府承担，而设计、建设、运营维护等商业风险则由企业承担。 在合作基础上，政府和企业共享利益，PPP模式既减少了财政开支，又提供高质量的公共服务，保障运作效率，同时政府有权对整个项目建设过程进行监督并最终拥有基础设施的所有权。为了在一定程度上保证私人部门的利润，政府可给予私人部门相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予沿线土地优先开发权等，提高私人部门投资项目的积极性。 合理的风险分配方案和利益调节机制是保障PPP项目深化推广和发展的必要条件。

4PPP模式在实践中面临的困境：机遇与挑战并存

通过国外广泛的PPP模式实践可知，PPP模式是行之有效的基础设施制度创新机制。PPP模式作为中国投资机制改革的舶来品，是在亟需解决基本设施需求和政府财政困难的压力下引进的，中国的PPP项目尝试有成功亦有失败，而PPP项目一旦失败势必会使前期投入的巨额资金和时间成本付之东流，削弱政府信用，并伴随一系列的社会问题，甚至个别项目失败带来的负面影响是不可估量的。面对诸多PPP项目的失败可知，中国尚未建立完备的PPP模式发展环境，其在中国的发展仍需面临诸多挑战和困境。

(一)相应法律法规的不完善和冲突问题

为了尽快推进PPP模式在基础设施领域的发展，我国已经有了一些与之相关的法律法规，对PPP模式在中国的推广起到一定作用，但是现有的法律法规的制定主体最高机构就是国务院，也就是最高效力的法律形式是行政法规，缺少国家层级的立法，存在法律位阶低，立法水平不高的现象，而法律权威性的缺失会影响投资者的信心。大量规章条例的存在，其稳定性很差，有效持续时间不稳定，对政府信任造成很大的危害，增加项目建设风险。目前的法律法规很少直接与PPP模式对接和配套，现有法律法规通常是针对某一具体项目或某一领域而订立的专营性管理办法，无法适应PPP模式多领域，多类型的要求，缺乏全局性和系统性。而且过多的管理办法会导致相互矛盾和冲突，法律的不协调会增加项目运行成本，影响企业的投资信心。

(二)政府角色转换滞后和政府信用危机

在PPP 模式下, 政府为项目协议的一方, 而不像其他管治范围内作为规则制定者或监管者, 政府将从原来扮演裁判的角色, 改变为促进者和参与者的角色, 由建设和行业管理转化为公共利益的监管, 而不再是全部资金的供应者和经营管理者。这一方面要求政府转变观念，创造社会各界参与公共事务的制度环境，提供参与的渠道，改变管理手段和行为方式。政府要适应这种合作机制，积极参与到大环境的变化中来，与时俱进，同时由于PPP模式涉及的领域之广，程序之复杂，对政府的要求亦提出新要求，相应的法律、政策、技术、流程等都要涉猎和了解，而我国政府在这一方面还要进行长期的培训和学习，所以现在存在政府对PPP模式的认识误区和错误观念的现象很普遍，这极大地制约了PPP模式的推广和发展。另一方面，我国政府政绩观念强，一届政府或领导人为了取得短期的政绩，急于求成，缺少项目前期的准备和考察，缺乏充分论证，忽视专家意见，对风险的评估不足，使得项目承建仓促，风险安排失衡和不合理。再者由于PPP项目本身建设周期长，远远超于一届政府的任期，那么上一届政府或领导人的决定要承继给下一届政府，后任政府很有可能不愿履行合同或试图改变原有的合作计划，所以各届政府管理理念的不同是PPP项目不容忽视的政治风险，政府信用在PPP模式下亦面临更大的考验。

(三)监管体制混乱，缺少全国统一的监管机构

PPP 模式的应用要求有一个健全、完善的监管机制, 以便协调好政府与企业之间的关系并规范好政府与企业的行为。如果在应用PPP 模式的过程中, 政府的监管职能出现缺位, 势必造成操作过程中各种违规甚至违法现象的出现, 公共利益将被私营机构的经营者置之脑后。当然, 政府在保护公共利益的同时也要注意维护好私营机构的利益, 如果政府的规制范围没有限度、运作不够透明、在微观层面干预过多, 私营机构的投资者就会望而却步, 进而转向其他更好的投资环境。 目前，我国的PPP项目监管缺乏一个权威性、综合性、全局性的公平公正的机构,监管职能分散于不同的部门。 监管权力分散，导致一个项目多重监管，增加了投资企业的负担和成本，影响企业合作积极性。另一方面，由于各监管部门职能的模糊性，使得分工不明确，行政效率低下，出现各部门相互推诿和“踢皮球”，使得监管不到位和监管过度可能同时存在，各个监管部门之间不协调，往往一个审批程序要经历很长一段时间才能通过，而通过之后若因客观条件需要应变动或修改项目协议的，使其难上加难，不能满足PPP项目的灵活需求。

(四)项目协议性质定性和争端解决机制的不明确

PPP项目中包含一系列的项目协议，包括特许经营权、建设、融资、管理、维护等各个方面。该协议是政府和企业合作的基础和各自利益的法律保障，详细规定了利益分配和风险分担。在PPP项目中合作协议是必不可少也是至关重要的，但却存在性质定位不清晰的问题。

PPP项目中政府和企业是合作伙伴关系，那么理所应当项目协议是在双方充分协商、平等自愿的基础上达成的，具有民事合同的效力。但同时作为行政部门的政府是该协议的一方，是其赋予企业特许经营权参与公共服务建设，政府在项目建设期间内都享有监管权，政府和企业是监督与被监督的关系，同时政府还保留收回特许经营权的制裁措施，并可因公共利益和需要，单方面变更、解除合同的可能，这些使得项目协议具有行政合同的性质。但目前没有任何一个规范或文件明确PPP项目协议的性质。而项目协议的定位对于争执的解决途径有着至关重要的意义，解决途径的不同选择就意味着双方权利义务的承担不同，这使得双方都面临不明确的法律风险。另外，对于仲裁解决方式的选择是有局限的，依据《中华人民共和国仲裁法》的规定，如项目协议被定性为行政合同，那么是无法采取仲裁救济的。PPP项目缺乏健全完善的纠纷解决机制，会增加企业的投资顾虑，成为PPP模式在中国发展的掣肘。

(五)融资渠道窄，融资周期短

PPP项目的融资方式目前主要是商业贷款，项目融资方式实现困难。中国银行业放贷注重项目投资者和发起人的资信以及资产类的抵押物，而项目融资所依据的以项目为主要导向，以未来产生的收益和资产为担保的方式在中国很难实现。其中的主要原因在于中国目前尚未建立健全的项目融资金融服务体系，难以实现以项目未来收入和资产为质押的银行贷款。而且项目公司是否拥有项目设施的所有权也成为制约项目融资成功与否的重要因素。如果项目公司不拥有项目资产的所有权，基本不可能为贷款设定担保，更不可能抵押或质押。项目融资方式渠道受限是只是困境的一方面，中国商业贷款有放贷周期短、规模小、利率高的特点，无法满足PPP项目建设周期长和持续融资的需求。此外，金融利率汇率的政策不可控性，也加剧了融资难度大和融资风险高的困境。

(六)市场竞争机制的不公平性

在PPP模式下的竞争机制中，国有企业和私营企业存在着竞争地位不平等的问题。国有企业凭借其雄厚实力和规模优势，可以敏锐嗅出PPP模式的发展前景和政策导向，迅速抢占供水、燃气、交通等领域，而私营企业囿于自身条件的限制在PPP模式竞争中明显处于劣势。双方信息不对称，企业甄选的程序不够公开和透明，政府在新发展模式中缺少对私营企业的引导和扶持，这样会使PPP模式的发展空间受到很大的局限，挫伤全面推进公共服务建设改革的热情。

(七)专业人才和相应配套机构的缺失

PPP模式适用的领域和涵盖的知识体系广泛，某一个具体的PPP项目可能跨越众多行业，涉及不同领域的知识。PPP模式通常应用于大型可持续使用的基础设施服务建设，一个项目的建设需要十几年甚至几十年的建设周期，项目完工后还要保证其使用功能的持久性。所以PPP模式不仅涉猎知识范围广，而且对知识的深度有着更高的要求。PPP模式作为新型的公共服务建设改革体制，目前还没有相应的机构和行业与之相匹配，只能满足与PPP项目的某一个阶段或环节相配套。这一领域的人才和相应机构、行业的缺失，无疑会制约PPP模式的深入发展。

原标题：PPP：最后的稻草