聚焦“山西PPP项目” 了解PPP 用好PPP

当下的山西，与全国各地一样，面临着复杂的经济发展环境，需要稳增长。在此大背景下，推广PPP模式，无疑是一种好办法。

所谓PPP模式，即政府和社会资本合作模式。按照《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发﹝2015﹞42号)政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

PPP模式在山西兴起

目前，山西在不断推出PPP项目，不断推出促进PPP项目发展的新模式。

2015年7月15日，省发改委正式向社会公布75个PPP项目，鼓励社会投资参与建设山西省的重大项目。75个项目总投资591.4亿元，涉及交通设施、市政设施和公共服务等多个领域。

2015年9月底，财政部公布了全国第二批政府和社会资本合作(PPP)示范项目，其中山西有3个项目成功入选，总投资41.5亿元。

2015年11月，我省确定9个首批PPP示范项目，总投资达322.03亿元。

今年2月19日，由省财政厅、住建厅与北京首创集团、兴业银行共同发起设立山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金成立。该基金由省级母基金和市县级子基金构成。省级母基金先期规模为16亿元，具体由省财政出资2亿元，北京首创集团出资2亿元，兴业银行3倍配比出资12亿元，加上符合城市人居环境PPP项目的地级市和县级市、县设子基金，总规模可达128亿元。基金设立后，将重点用于城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、园林绿化、地下综合管廊和轨道交通等八个方面基础设施PPP模式项目，带动社会投资850亿元。

据了解，目前我省已经建立了省级PPP项目库，面向全省征集PPP项目，并且将形成常态化申报、动态化管理的运作模式。此外，我省还将建立第三方咨询机构和专家库，向社会公开招聘咨询机构和专家。

政府在行动，民间也在行动。

不久前，由山西协天成律师事务所、山西四建集团有限公司等省内多家单位联合组织的“2016‘山西省政府与社会资本合作(PPP)春季实务论坛”在太原市举行。与会专家从PPP项目操作流程、物有所值评价、项目风险分配等多个环节进行了探讨，一些观点具有借鉴意义。

PPP项目须严格按照批准程序进行

山西协天成律师事务所高级合伙人王凌文律师在发言中认为，自2014年以来，国务院及财政部、发改委等部门为改变投资模式、提高基础设施、公共事业等领域投资项目的质量，进而改善政府行为，调动社会资本参与基础设施、公共事业等项目的投资积极性，先后出台了一系列规范性文件，促使政府与社会资本合作项目(PPP)的落地实施，但项目的实施必须按照批准程序执行。他强调了以下五点：

一、项目领域确定在综合管廊、养老、水利、污染防治、公路、住房等公共项目范畴，须由政府通过文件向全社会公示。

二、项目的采购管理、示范项目、合同管理、金融、政府购买服务等环节，必须全方位按照政策规定推动。

三、地方政府急需相应的配套政策出台，自2014年6月之后，福建、河南等省市政府或财政厅先后出台了推广运用PPP模式的具体落地措施。作为山西要实现经济发展转型，须在2016年以省人大常委会或省政府出台PPP地方性法规或规章，填补PPP领域的立法空白，。

四、推动PPP项目(模式)，中介咨询机构作为独立第三方不能缺失。类似山西省PPP项目研究中心此类决策智囊，应成为联结政府与社会相关机构、社会公众的桥梁和纽带。

五、作为政府主管部门的财政系统，急需制定财政监管、分行业分领域的合同文本指引等规范，提高监管效率、合同编制效率及谈判效率和资产使用率。

如何规避PPP项目的风险

山西协天成律师事务所白平则律师在发言中认为，PPP项目中的风险是指那些对于提供服务或项目在财务上的可能性有直接影响的不确定的结果。PPP项目总体上风险很大，一是不具备市场化运作的条件，二是当地公共机构没有能力运作。

他认为，PPP项目可能遇到的政治与法律风险有12种类型：1.政府行为的短期性及合同期长的风险。2.政治决策失误/冗长风险。3.许可审批及审批延误风险。4.土地获取风险。5.环境风险。6.政治/公众反对风险。7.政府信用风险。8.政府官员腐败风险。9.政府干预风险。10.法律变更风险(包括标准变更、税收调整)。11.法律及监管体系不完善。12.征用/公有化。

他认为，PPP项目可能遇到的经济风险有8种：1.利率风险。2.外汇风险。3.通货膨胀。4.融资风险。5.项目唯一性风险。6.市场需求变化风险。7.市场收益不足风险。8.第三方延误/违约风险。

他认为，PPP项目在建设运营阶段，可能面临的风险包括以下32种类型：1.地质和环境风险。2.地面状况。3.考古和化石。4.路权和地役权及与项目用地相通的各种管道。5.与设计失误和具体产出相关的风险。6.技术风险。7.潜在缺陷和范围变化风险。8.建设、运营成本超支。9.能够从政府获得资金的风险、市场和能力风险、财务风险(项目启动前的资本市场波动)。10.工程/运营变更。11.社会资本投资者变动。12.招标竞争不充分。13.项目财务监管不足。14.项目测算方法主观。15.蕴含潜在风险。16.资产转移价格被低估。17.建设延误风险(项目进度、竣工风险)。18.特许经营方建造失败或违约风险。19.收费变更风险。20.费用支付风险。21.残值风险。22.供应风险。23.组织协调风险(管理问题)。24.特许经营人能力不足。25.配套设备服务提供风险。26.项目绩效风险。27.运营商之间的协调(设施运营商、维护承包商和政府工作人员)。28.长期资产维护。29.合同文件冲突/不完备。30.不可抗力风险。31.气候/地质条件。32.诉讼风险/撕毁合同。

他在发言中说，从一些失败案例可以看出，一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果，而是多个风险的组合作用。

他认为，PPP项目一般由政府方承担法律和政治风险，社会资本方承担技术、融资、运营、需求风险。在风险应对方面，各参与方应多向PPP项目研究机构咨询，或学习其他案例的经验，可以最大限度地避免潜在问题的发生。让律师更早地参与进来，可以从法律风险角度进行风险提示。

定量评价将成为PPP评价的主要方式

北京华岳联合投资管理有限公司副总经理卢霞在发言中认为，定量评价可作为PPP项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。因此，定量评价必将成为PPP物有所值评价的主要方式。

她在发言中说，《PPP物有所值评价指引(试行)》第二十六条规定，定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。具体步骤如下：

(一)根据PPP项目全生命周期内各项财政支出计算PPP值。《PPP物有所值评价指引(试行)》第二十七条PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)及有关规定测算。

PPP值=股权投资现值+运营补贴现值+风险承担现值+配套投入现值

(二)根据参照项目计算PSC值。《PPP物有所值评价指引(试行)》第二十八条PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

(1)参照项目的建设和运营维护净成本;

(2)竞争性中立调整值;

(3)项目全部风险成本。

PSC值=参照项目的建设和运营维护净成本+竞争性中立调整值+项目全部风险成本

(三)比较PPP值和PSC值，得出定量分析结论。

她在发言中说，由此可以得出结论。PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价;PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。如果公共部门比较值大于全生命周期政府支出净成本现值，则意味着政府传统采购模式成本更高，选择社会资本是划算的，而且差值越大，则越应该采用PPP模式。反之，亦然。

PPP模式倒逼设计机构转型

中北工程设计咨询有限公司副总经理兼山西分公司总经理石玉山在发言中说，基于PPP模式对于工程建设交易模式与交付方式的转变，强调政府、市场、社会等多元主体之间的良性互动和各自定位，明确平等的责任义务。在此模式下，工程建设的主体发生变化，社会投资人替代政府承担建设单位的职能与风险，因此其对于项目全过程的各类咨询、设计、建造、运营等服务的需求也发生变化，由过去对纯流程型服务转变为风险分担利益共享、追求整体效益的伙伴型关系。

在此背景下，对于设计企业以及相关服务机构，仍按传统的营销、生产、人力资源的配置模式已经无法满足PPP模式下投资人与各方的需求，如何转型与创新，成为相关企业共同思考的新命题。

他认为，PPP可以视为公共部门重组的一部分，是广义的政府职能转变的一部分，在这个新的定位过程中，政府从直接的公共服务生产商转变为推动者和规则制定者。

政府部门通过PPP模式转移相应的风险，而投资方在承接这样的风险，这就要求投资方必须具备全过程的专业能力或整合有风险承受能力的专业合作伙伴以化解和分担风险。

在PPP模式下，供求结构发生变化，政府由投资建设变为采购产品与服务，投资方由接受委托实施建造变为通过资源整合向业主提供全生命周期的产品与服务。

而对服务的需求由建设期的审批流程导向转变为全生命周期的运营导向，需要的是整体解决方案，在项目的不同阶段如何通过选择专业化的服务商来化解相应的风险，变委托关系为伙伴关系。

他认为，设计机构必须转型。因为，设计服务最终将由传统模式的甲方主导、审批流程导向转变为提供整体解决方案、决策支持方案、运营模拟方案等。

而随着工程项目的不断演变与整合，需要几种方向性整合资源，提供更为综合全面的专业服务与更为有机的产业链服务，诸如EPC模式将变为主流，而综合性多行业EPC或设计咨询服务的需求也将成为PPP项目投资人的首选。(EPC，即设计-采购-施工一条龙，是以向业主交付最终产品和服务为目的，对整个工程项目实行整体构思、全面安排、协调运行的前后衔接紧密的承包模式。其显著的特点是以设计为主导，采用固定总价合同。)

设计的专业化服务与综合性开放平台的结合是新的服务模式的基础，设计院或设计师团队必须提供综合解决方案供甲方与项目各方参考决策。

他认为，PPP模式的兴起，要求工程设计咨询企业的设计产品也必须创新。

因为，随着国家提出的双创、供给侧改革，产品的不断创新才能有生存空间，仅能提供同质化、低质化、单一化产品的企业必将消失。

PPP模式对于设计产品或者投资产品的需求更为多样化、差异化，设计院或设计师团队必须能提供符合该项目的设计产品，如商业办公建筑、高速公路、水利枢纽、管廊等。

而随着PPP模式的不断演绎，以及国家对于多规合一的提倡，政府与投资人对于多产品组合、复杂产品的需求越来越旺盛，例如：城镇化建设、产业园区、棚户区改造、旅游开发、城市综合体、综合交通枢纽、多方式能源综合供应体系……

他认为，为服务提供商，服务机构必须围绕国家政策、投资模式的变化转型、创新，提升服务能力与产品品质。这是一个壮士断腕的转型考验，传统机构与从业者必须摒弃原有的理念与价值观。设计者将以更加公正的心态向社会提供服务。

转型与创新需要对于项目全生命周期各方面专业知识不断整合学习，商业模式、营销模式与人力资源配置模式也必将重新构建，需要一个开放的平台和合理的商业模式、合伙模式将优秀人才、团队与技术有机整合，为政府与社会投资人提供优质的产品与服务。

紧抓PPP机遇，助力城市基础设施建设

PPP模式在山西的兴起，意味着我省在基础设施和公共服务领域推广运用政府和社会资本合作模式方面稳步向前。同时，也表明山西正力图通过政府与民企的合作，激活民间资本，激发市场活力，培育新的经济增长点。这成为许多企业眼中的机遇。山西四建集团有限公司投资事业部总经理闫骏强在发言中认为，要紧抓PPP机遇，助力城市基础设施建设。

他在发言中说，PPP可以说是政策型机遇，但做好这件事依然充满挑战。山西四建集团有限公司结合社会多家企业PPP模式的运行模式及自身的特点，形成了自己的一套运行模式。成立PPP领导工作小组，集合各相关业务部门开始逐步对接学习了解PPP业务。成立投资事业部，组织专门力量实质性开展对接PPP业务，初步取得了阶段性成果。

他认为企业在PPP项目选择上，要选取国家级、省级示范项目、各地PPP年度规划和中期规划项目等PPP综合信息平台项目库中的执行项目，以保证项目获得政府预算安排支出资金。

PPP项目的实施过程中会遇到不少概念性的问题，如PPP是拉长版BT、PPP是政府负债的新平台、PPP完全依靠社会资本等。对于这些问题应有相应的处理措施、对策。社会资本参与项目全生命周期设计、总投资成本及合理利润率、风险分配机制等。

他介绍说，山西四建集团有限公司积极参与PPP模式的目标在于加快在地方政府城市公用事业基础设施建设领域的市场布局，成为省内或国内各级政府理想的公用事业基础设施建设投资运营管理商。

原标题：聚焦“山西PPP项目” 了解PPP，用好PPP