PPP吸引社会资本的长效之策

在PPP模式中，社会投资方的核心关注点有哪些? 本文从三大方面：风险、收益、投资额与回报期，详细分析了社会投资方在参与PPP时最关心的问题，并总结了部分国内PPP项目失败的原因，均是忽视了社会投资方某个关键方面的利益诉求。

以我国当前PPP模式的现状来看，吸引社会投资方须解决的核心问题是什么?本文总结了五个重要方面：其中，政府契约精神是社会投资方利益的根本保证，平等的合作关系是构筑双方长期稳固合作的基石，这两方面是前提和保障;通过设计合理的风险分担机制来消除社会投资方的后顾之忧，设计合理的利益平衡机制来给予社会投资方稳定收益，通过协助解决资金难题，来解除社会投资方参与PPP的瓶颈，这三方面是具体措施。

为了更好地吸引投资者参与PPP项目，政府如何更好地回报社会投资方?有哪些回报方式?本文从传统回报方式和开拓新的回报方式两个方面进行了阐述。对于政府付费、财政补贴、使用者付费等传统回报方式而言，关键是要保证回报的可靠性的稳定性;而在综合运用传统回报方式的效果仍不理想的情况下，则可以开拓思路，创新多样化的回报模式，比如将PPP项目的部分或全部溢价回收权作为回报社会投资方的方式等。

以下为正文：

近年来，国家大力推动PPP模式，PPP模式不仅成为新形势下解决地方基础设施和公共服务建设任务的重要途径，而且成为财政体制改革和投融资体制改革的重要抓手，被提升到转变政府职能、提升国家治理能力的高度。而PPP模式要在中国得到长远稳定的发展，一个重要前提就是社会资本的积极参与。然而就目前我国政府与社会资本的合作情形而言，政府“一厢情愿”的表现较为明显，社会资本对PPP模式的尝试意愿并不强。要解决这一难题，我们必须认真考虑社会资本方在PPP项目中的诉求(关注点)，然后对照我们目前的现状，去解决在吸引社会资本方面存在的核心问题，最后灵活选择回报社会投资者的方式，保障社会投资方在PPP项目中有利可图，并免除其后顾之忧，使之与政府达到共赢。

一、PPP模式中社会投资方最关心什么?

社会投资方对PPP项目的核心关注点无外乎风险、收益与成本(投资额与回收期)三大方面。当前，我国社会资本参与PPP项目的积极性不高的主要原因在于许多地方政府倾向于将PPP项目单纯定位为开拓融资渠道之举，而未能对等考量社会资本的利益诉求，在合作中仍保持强势地位，政府承诺不能如约兑现，社会资本方在投资入股后难以获得相应待遇，在投资、建设、运营等核心环节失去话语权，使得PPP项目对于社会资本来说，风险难以把控，收益难以保障，从而心存疑虑乃至畏惧。

(一)风险——社会投资方关注的首要因素

社会资本首先要保证自身的安全，其次才是追求回报的最大化。因此，PPP项目的风险程度如何，社会资本能够在多大程序上把控风险，是其能否无后顾之忧地参与PPP项目的关键。其中，最大的风险来源于政府信用，包括政府公信力(政府承诺能否如约兑现)和政府支付能力(政府是否有能力兑现承诺);其次是政府决策的影响和社会资本的话语权问题。

1、政府公信力：政府会否遵守承诺

政府公信力是社会资本方的首要关注点，也是目前制约我国PPP模式发展的首要因素。签订好的协议能否得到严格遵守、政府承诺能否得到及时兑现是社会资本参与PPP项目的主要顾虑。协商好的费价政策会不会临时调整?承诺的税收优惠或财政补贴能否及时落实?政府出资部分的资本金能不能及时到位?

在我国PPP 项目失败的案例中，很多是由于政府违背承诺而导致的。青岛威立雅污水处理项目中，当地政府在签约后又单方面要求重新谈判以降低承诺价格;长春汇津污水处理厂项目中，政府废止了当初指定的管理办法，致使实施机构拖欠合作公司污水处理费，最终导致项目失败;廉江中法供水厂项目中供水量和水价都未达到当初合同规定的标准;杭州湾跨海大桥项目和鑫远闽江四桥则是由于出现了竞争性项目而政府又无法按约定给予补偿。还有很多PPP项目，在社会资本投资后，政府拖欠款项时有发生，企业已经进来了，不得不维持运营，只能不断想办法加大融资力度，大大增加企业的财务负担。

有时，地方政府为加快当地基础设施建设，会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引社会资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在沈阳第九水电厂BOT项目中，政府为吸收社会投资方，项目合同约定的投资回报率过高，导致沉重的财政负担，期间只能更改合同，导致社会资本方的收益达不到预期，既影响了政府方的信誉，也影响了社会资本方参与PPP项目的积极性。

2、政府支付能力：政府是否有能力兑现承诺

除了政府自愿遵守承诺以外，政府支付能力也非常关键。目前地方政府最大的问题是倾向于把PPP 当成另一种融资模式来应急，而不去做长远规划，较少考虑项目的可行性和可持续性，因此难以保障在今后二三十年的合作中能够有持续的支付能力。在这种一哄而上、盲目PPP的现实背景下，社会资本方对政府支付能力的担忧也会更重，在其他因素不容易考察的情况下，社会资本方通常愿意和财政实力雄厚、经济发达地区的政府合作。那么作为政府方，长期来看，应将提高自身财政实力、健全财政体制、保持合理负债水平作为奋斗目标;中期来看，应提高PPP项目的选择性和计划性，建立适当的标准来合理甄别适合采用PPP模式的项目，避免给社会留下不顾实际、盲目上项目的不良印象;短期来看，在具体的PPP项目中，则可以通过将其承诺的补贴等支出纳入中长期财政预算，给予社会资本方有力的利益保障，降低PPP项目的风险系数。

3、政府决策力：政府决策失误会造成怎样的影响

在PPP项目实施中，虽然政府与社会资本方属于合作关系，但在基础设施建设和公共服务提供中，政府要负责顶层设计，包括公共服务的价格调整、服务提供的数量以及各项基础设施之间的配套安排等等，这又客观上造成政府与社会资本之间关系的不对等。政府的决策既可以保证社会资本方的收益，也可能反过来损害社会资本方的利益。这种情况下，地方政府的决策失误就会转化为社会资本的风险，例如武汉汤逊湖污水处理厂项目、杭州湾大桥项目、京通高速公路项目等，就是由于地方政府缺乏整体规划或配套设施不到位，或出现竞争性项目导致在建项目最低需求量无法保证。

就目前财政部等部门发布的PPP项目合同指南等文件所规定的项目风险分配设计来看，主要考虑了地方政府不可控的来自更高层面的政治风险，但对于地方政府行为可能带来的社会资本收益达不到预期的风险，并没有明确的解决方案。如何避免地方政府决策变化可能给社会资本造成的风险以及如何在风险发生时保证社会资本的权益，这是社会资本方最需要解决的疑问之一，只有打消了社会资本方的这个疑虑，才能真正促进社会资本参与PPP的热情。

4、社会资本话语权：政府是否大权独揽

在社会资本和地方政府的关系上，很多地方政府仍然没有转变观念，不少地方政府部门总是“留一手”，在项目决策与实施中始终保持强势姿态。

首先是股权之争。对于PPP项目，不少地方政府明确表示，企业可以入股，但绝对不能控股，政府一定要保证51%以上的控股权，这令很多社会资本望而却步。在多数PPP项目合作中，社会资本由于占股少，处于绝对弱势地位。一些地方将社会资本视为“附属”，在公司架构上大权独揽，在决策上独断专行，社会资本缺少决策话语权。政府总是要求自己的控股地位，一方面造成社会资本参与积极性的降低，另一方面也可能造成PPP项目实施效率的低下，与引入PPP模式的初衷相违。引入PPP模式不仅是引入社会资本，也是引入更多的市场意识和现代管理理念。很多时候，如果社会资本缺少话语权，项目就难以形成合理的公司架构，导致效率低下，无法有效运作。

政府的强势还反映在，一旦项目出现重大问题时，地方政府即使控股少，也会动用行政手段进行干预。此外，一些地方政府在引入社会资本后，还不断对企业提出不合理要求，让企业承担本来不应承担的责任。

(二)收益——社会投资方参与PPP的主要诉求

影响社会资本方收益水平的主要因素有三个方面：一是定价机制;二是价格调整机制;三是预期外因素导致实际收益发生变化。

1、定价机制：提供合理的收益水平

关于城市基础设施与公共产品或服务的定价，存在一个利益平衡问题，即公众总是期望质优价廉的公共产品或服务，而私人投资者则期望获得更多的利润。那么作为政府，作为PPP项目的设计方，就要设计合理的定价机制，以平衡社会公众和投资者的利益。而在实际操作中，往往容易出现两种极端的情况。

一种是由于PPP项目招标时缺乏合理的成本预算作为标底，导致服务价格并非依据行业平均成本确定，加上政府与企业之间存在的信息不对称，政府很难掌握项目公司的全部信息。此外，由于缺乏人工、材料、机械消耗等统一的成本标准，使得服务价格往往因企业虚报成本而抬高。

另一种与此相反的现象是，公共服务价格水平往往过低，甚至不足以弥补成本，某些应该使用者付费的，收费机制迟迟未启动，而在服务费价水平不到位的情况下，地方政府又常常未能承担起补贴责任。很多企业界人士称，地方政府的支付意愿并不高。尤其是在很多地方政府的财政状况都很紧张的情况下，在具体分配资金使用的时候，往往会把对PPP项目的财政补贴排在最后。

2、价格调整机制：降低市场因素对收益的影响

PPP项目的经营周期往往长达几十年，期间市场环境可能发生非常剧烈的变化，通货膨胀率、利率、汇率等因素时时都在变，因此公共产品或服务的价格也必须做出相应的调整。如果调价机制不明确，几乎不会有社会资本方敢在PPP项目上投入巨资。但在实际操作中如何设计合理的价格调整机制并不容易，公共产品或服务的价格不适合频繁调整，但又不能长期不变，这就需要具体了解不同产品或服务适合一个什么样的调节机制，如何与物价指数等市场因素挂钩等。

3、实际收益的非预期变化：降低预期外因素对收益的影响

很多时候，收益因素阻碍社会资本的参与并不在于绝对收益水平太低，而在于实际收益低于预期。造成实际收益低于预期的原因很多，大体可以分为两种，一种是单纯的事前评估不合理或者经营不当造成的;另一种则是出现了难以预测的风险，比如服务需求量由于竞争性项目而被分流、服务价格的单方面调整等。更严重的是，如果发生法律法规的变更、政策的变化，投资项目很可能直接遭遇暂停甚至终止。很多PPP项目失败都是由于各种非商业风险造成收益难以覆盖成本的。

(三)投资额与回收期——社会投资方参与PPP的重要瓶颈

由于PPP项目大多分布在基础设施和公共领域，其投资金额往往巨大，超出了一般民营资本的资金实力和融资能力，比如交通运输项目的平均投资规模在7 亿元以上，而其它包括市政工程、公共服务，以及环境保护、健康养老等项目的平均规模都在1 亿元以上。同时，其回收周期也很漫长，一般一个项目至少为10年，通常为20-30年，最长可达40-50年。需要通过特许经营权、收费权等方式，或者根据政府的信用和契约，按照固定回报或定期回购的方式，慢慢地在今后的经营活动中逐步收回投资。

在投资大、回收慢、收益不高的情况下，政府如果不能提供相应的资金支持或协助推动金融机构对社会资本方的支持，或寻求有效的资金解决途径和回报方式，将较难达成项目的顺利融资，从而抑制社会资本方的参与能力和参与积极性。

(四)国内部分PPP项目失败案例原因总结

以上三个方面是社会投资方对PPP项目的主要关注点，也是当前我国PPP实践中制约社会资本方积极性的核心因素所在，下表给出了一些PPP项目失败或出现问题的案例，以帮助读者更形象地了解社会投资方对PPP项目的顾虑。

二、吸引社会资本方须解决哪些核心问题?

(一)展示政府契约精神——社会投资方利益的根本保证

所谓契约精神即契约关系中平等、守信的精神。社会资本之所以在参与PPP项目中有重重顾虑，其中首要原因就是政府行为缺乏契约精神。PPP项目运行的时间长达几十年，如果政府没有契约精神，不按照合同规则办事，就会引发许多变数，给社会资本带来巨大的风险。要吸引社会资本，进一步推行PPP模式，树立和展示政府的契约精神是当务之急。

政府契约精神的形成不能仅靠道德约束，更应通过制度和法治建设真正对政府行为形成硬约束，以实现社会资本方与政府部门的平等对话。长期来看，需在法律法规层面加强顶层设计，约束地方政府权限，提高政府违约成本，避免政府部门对项目的过度干预，并保障社会资本有权利也有渠道维护自身利益。短期来看，要重视规范推进PPP模式发展。首先，要严格落实政府的履约责任。将财政承受能力范围内的PPP项目支出纳入年度预算和中期财政规划，并向社会公开项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况，从制度上强化政府的履约意识，落实政府履约责任。其次，不断提高政府自身专业素质。PPP项目的长期性、复杂性对地方政府的专业素质提出了极大挑战，因此各级政府，尤其是相关行业的主管部门，需不断提高自身职业素养及实际操作能力，避免专业能力不足引起的项目设计、定价机制等环节出现问题而导致违约、临时调价等政府失信行为的发生。

(二)建立平等合作关系——构筑长期稳固合作的基石

PPP更像是一场婚姻，而不仅仅是一场婚礼。既然如此，要维持长期、健康的合作关系，就必须建立在双方平等合作的基础上。国家发改委拟定的《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》中，明确指出合同的编制原则第一条便是“强调合同各方的平等主体地位。合同各方均是平等主体，以市场机制为基础建立互惠合作关系，通过合同条款约定并保障权利义务。”

但目前的现实情况是，一些地方政府“共赢”意识匮乏，在合作中一再强调自身优势地位，很多地方政府抱着“政府吃肉、企业喝汤”的思维，“回报意识”不强。同时，在PPP合作中，往往立项、评估、决策完全由政府说了算，企业参与积极性不高，即使形成合作意向，也无法形成现代公司治理模式。PPP合作引入社会资本的意义，不仅在于补充资本金不足，更重要的是要使产权和市场制度更好地适应社会化大生产。将社会资本视为“二等公民”的PPP项目长久不了。只有改变当前地方政府的这种错误理念，真正确立政府与社会资本方的平等合作地位，PPP才有可能在中国得以全面推广，并真正发挥作用。

(三)设计合理的风险分担机制——消除社会投资方的后顾之忧

PPP 项目蕴含较大的风险，合理的风险分担是PPP项目成功的关键，某一方承担过多或过少项目风险都可能导致项目失败。合理的风险分配机制也有利于在相关各方之间形成激励约束机制。中国PPP研究院院长贾康表示，在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。诸如政府采购过程，之所以不能称为PPP(公私合作伙伴关系)，是因为双方在此过程中都让自己尽可能小地承担风险，而在公私伙伴关系中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的风险，而让对方承担的风险尽可能小。

PPP模式在国内外都已有多年的运营经验，实际的风险划分已经形成了一些公认的原则和惯例。风险划分要结合多项原则综合确定，包括归责原则、最低成本原则、有效控制原则、风险上限原则和风险收益对等原则等等。根据这些原则进行划分，一般来说宏观层面的风险(如政治风险、法律风险等)主要由公共部门承担，因为公共部门最能有效控制这类风险;而微观层面的风险(如完工风险、技术风险等)主要由私营部门承担，因为具体的技术和管理职能是私人部门的强项，也正是政府“官僚主义低效风险”的易发领域;此外，根据风险上限原则，在规定某类风险主要由某一方承担时，往往同时规定当风险超出一定范围时，另一方会给予补偿或分担一定比例的风险。如规定市场需求风险主要由私人部门承担，但政府将在市场需求量低于某个基准水平时予以补贴。例如，在隧道、桥梁、干道建设项目合同中，因车流量不足而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在分担框架下，有效控制私人部门因车流量不足而引起的经营风险。

(四)设计合理的利益平衡机制——给予社会投资方稳定收益

PPP 项目要吸引社会资本方，最核心的无非是两点：一是让其能够把控风险，二是予以合理稳定的收益。这也是PPP项目设计最核心的两点：一是风险划分，二是基于风险的利益分配。在目前的PPP实际运作中，往往出现两种极端情况，一种是地方政府忽视社会资本的利益;一种则是出于吸引资金目的，给予社会资本过高的承诺。这两种做法都不利于PPP模式的长远发展。

盈利而不暴利是PPP项目的收益的一个基本原则。众所周知，不可能让一个亏损的企业为公众提供优质的公共产品和服务。在确保企业不亏损的同时，也不能让企业获得超额利润，因为公共产品或服务涉及公众利益，如果是超额利润，就意味着公众承担了过多的成本。

过去我们研究PPP时，常说的是利益分享，而现在提出了利益调节(平衡)机制而不再是分享。也就是说，政府不应分享项目的利润，而应当调节项目的利润。如何实现这个原则呢?一般也通过合同约定，当利润低于一定水平时政府给予适当的补贴，当利润高于一定水平时，则由政府通过价格或其它方式降低收益，使经营者在一个适度的范围内获得长期而稳定的收益。

要达到理想的利益平衡机制，需要在PPP 项目中设计合理的动态调整的定价，或者政府补贴机制，以形成长期稳定的投资回报，同时还要配合绩效评价机制，根据企业的经营状况适当调整投资回报率，从而对社会资本产生吸引力。

(五)提供有效的资金解决途径——协助社会投资方解决资金瓶颈

投资额大、回收期长是社会资本参与PPP项目的一大制约因素。政府可以动用自身资源或通过创新性的思路来协助社会资本方解决资金方面的难题，使得更多有能力、有资质的社会资本方能够进入PPP项目。常用的方式可以有以下几种。

1、对建设投资较大的项目，可将项目拆解成不同的单项工程，由政府负责其中部分工程的建设，以减少社会资本的建设投入。如北京地铁4号线，将项目拆解为隧道、车站等土木工程的A部分和轨道、电气系统的B部分，由政府负责A部分建设，社会资本负责B部分建设，建成后由社会资本向政府租用A部分进行地铁运营。这样，在项目建设阶段，政府承担了107亿元的投资，约占项目建设投资的70%，大大缓解了社会资本的投资压力，并为项目后期运营创造了盈利空间。

2、与相关产品、服务的供应商合作，由其参与到项目的建设和运营中。此举对于政府和项目公司，可减少项目建设成本。在实际操作中，设备生产方、施工服务提供方、运营服务提供方作为社会资本参与项目建设和运营的情况非常普遍。例如鸟巢的建设过程中，作为社会资本的中信集团、北京城建集团、美国金州公司均可提供工程施工服务，他们的参与，既保障了工程的顺利建设，也为其承揽了施工项目，实现了双方共赢。

3、与项目受益者合作。项目的建设将使项目使用者等受益，因此，其对项目建设具有较高的支持意愿。另外，由于其已从项目的建设受益，其对从参与项目建设或运营中获得直接收益的要求可相对降低。政府与项目受益者合作，由其参与到项目的建设和运营中，此模式具备一定的可行性。如足球队、篮球队投资体育场馆项目，大型污染企业参与到污水处理厂项目，景区经营公司参与到通往景区的公路项目，均不乏先例。

三、怎样更好地回报社会投资者?

如何设计合理的投资回报模式，是吸引社会资本进入的保障。目前来看，PPP模式下社会资本方收入来源主要有使用者付费、政府付费、政府财政补贴等形式，也有采取非(准)经营性项目捆绑经营性项目的方式。同时，也可以创新多样化的回报方式，以激励社会资本的积极性，比如尝试社会资本方溢价回收模式等。

(一)保障传统回报方式的有效性——重点解决可靠性和稳定性

对于政府付费、使用者付费、政府补贴等传统回报方式，关键是要保障稳定的资金来源、规范的支付机制和有效的监管措施，使得社会投资方能够对其回报有一个稳定的预期，免除其后顾之忧。

1、政府付费。一些 PPP项目收益来源于政府付费，资金来源主要包括：(1)用户缴纳的专项收费，如污水处理费、垃圾处理费等;(2)地方财政资金，如地方政府债券资金、地方财政公共预算资金。这一模式的关键是要确保稳定的资金来源和规范的支付机制。以污水处理/垃圾处理为例，目前许多地区尚未开征污水/垃圾处理费，而已开征地区的收费标准和收缴率普遍较低;同时，代为收缴的费用有时不能及时拨付给特许经营企业，影响项目正常运营。而来源于地方财政预算的付费资金，受现行财政预算体制影响，一些地区存在来源不稳定以及不能及时足额支付的问题。这些问题必须得到妥善处理，社会资本方才能够无后顾之忧，敢于并且积极地参与PPP项目。

2、财政补贴等政府支持。政府支持可以包括多种，包括资金支持、土地支持、政策支持等，如可行性缺口补贴、前期费用补贴、资本补助等财政补贴、政府配置土地、给予税收优惠等。这一模式的关键一是要确保政府支持的及时、充分落实，二是要科学合理地确定补贴数额等政府支持的力度。比如财政补贴等资金支持，应当纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑，确保资金来源的稳定性，同时还应以项目运营绩效评价结果为依据，探索建立动态补贴机制。

3、使用者付费。这种方式一般是政府授予社会资本方特许经营权，社会资本方将项目建成并负责运营，运营收入来源主要为使用者付费，运营期满后移交政府。这一模式的关键是要提高收费的稳定性。我国大部分 PPP项目均属于政府价格监管行业，而目前我国的价格监管体系尚不完善，价格调整的规则性差，价格变化缺乏可预见性，导致项目的长期收益不确定性高，投资者不敢贸然进入，一些已进入的也时有退出，如因电价问题，我国曾经历过两次外资大规模退出发电行业的浪潮。再如，收费公路的绿色通道、节假日免费等政策的高变动性也影响着社会资本方的投资回报。

4、非(准)经营性项目捆绑经营性项目。对于收费不能补偿项目方合理收入要求的项目，除直接补贴外，还有一种形式是授予一些经营性项目的经营权，允许通过这些捆绑项目的收益补偿特许经营项目的亏损，如物业开发、广告等。此模式需要注意的是，捆绑项目一般为竞争性业务，企业同时经营政府管制性业务与竞争性业务，会降低财务透明度，因而要注意采用有效的监管措施。

(二)创新多样化的回报方式——多种思路解决回报难题

有时，综合运用以上方式仍然达不到很理想的效果，比如已经成功实施的北京地铁四号线和十四号线均采用了特许经营期间的客运票款收入+政府补贴+授权范围的非票务经营收入来实现社会资本投资回收的商业模式，相当于综合运用了使用者付费、政府财政补贴和捆绑经营性项目多种模式，但在城市轨道交通公益性决定的低价格体系下，单一的票务收入难以补偿巨大的投资、建设和运营成本，需要政府进行补贴，给财政带来沉重负担。可见，有必要开拓新的思路，创造性地解决社会资本方的回报问题，比如可以考虑将PPP项目的溢价回收权作为一种回报社会投资方的方式。

不少PPP项目具有较大的正外部性，比如城市轨道交通项目，地铁的建成导致可达性的提高，从而带来周边土地和物业的价值增值，产生溢价。通常情况下，城轨溢价的经营权和分配权掌握在政府手中，由政府主导城轨溢价的管理。而实际上私人部门在溢价创造上具有更强的动力和专业技术优势，能够优化溢价的创造模式，提高溢价回收的效率。因此，政府可以尝试通过特许经营，将建设责任授予私人部门的同时，将城轨溢价的部分或全部经营权和支配权一并授予，由社会资本对这部分特别收益进行市场操作，不但有利于深度挖掘城轨的潜在价值，实现溢价创造和回收效率的提高，也有利于减轻政府的财政压力。

综上所述，要达到吸引社会资本方积极参与PPP模式的目的，政府要从根本上转变观念，树立与社会资本平等合作的商业意识和契约精神，给予社会资本足够的话语权，在PPP合作中建立合理的风险分担和利益平衡机制，在免除社会投资方后顾之忧的同时，设计合理的定价机制和价格调整机制来保障其收益的稳定性，同时协助社会资本解决资金难题，合理选择、灵活安排回报方式，若能如此，PPP模式在中国的长远发展便有望实现。

原标题：PPP吸引社会资本的长效之策