贾康：PPP走向纵深

2015年注定是PPP模式绽放的一年，各地掀起了推广PPP的热潮。

虽然PPP在中国不算是新事物，但其在中国受到如此高度重视并大力推广还是第一次。

PPP热潮的三特征

总的来说，2015年的PPP模式推广态势主要呈现以下三个特征。

一是中国式PPP制度体系得到完善。政府对PPP实践的管理在探索中逐渐走向成熟，PPP制度体系也需走向法制化、规范化、程序化的轨道。在国务院领导下，财政部、发改委、住建部、交通部等中央部委相继出台近50个相关配套政策法规，向社会公布了PPP工作通知、操作指南、合同指南等内容，完善了预算管理、政府采购、特许经营等配套管理办法，初步构建了PPP制度体系框架，使得PPP项目的实施有据可依，社会资本参与PPP项目有章可循。当然，创新的PPP制度体系还需要在长时间的实践检验中进一步规范和完善。

二是PPP项目参与方逐步增多。随着对PPP模式了解的加深，越来越多社会资本方愿意参与PPP项目，市场呈现热闹甚至火爆的现象。在建设运营领域处于龙头老大地位的央企、国企，以及部分有明显优势的民营企业，都凭借自身优势投身到PPP浪潮中。另外，银行、证券、信托、基金之类的金融机构，也相应推出多种金融服务，推动项目落地。此外，第三方咨询研究机构，无论是做投资咨询、工程咨询的，还是从事法律、会计服务的，都在关注着PPP市场。

更引人注目的是中央和地方一系列巨额专项基金的设立，如财政部发起的1800亿元PPP融资支持基金，山东省设立的总规模达1200亿元的PPP发展基金等，将为PPP项目融资与推广开拓更多的出路。

三是PPP项目落地逐步加快。财政部在去年年底推出总投资规模约1800亿元的30个PPP示范项目，今年又组织专家评审从各地筛选出206个示范项目，两批示范项目总投资规模近8400亿元。

国家发改委继今年5月建立首个国家部委层面的PPP项目库，并推出总投资约1.97万亿元的1043个项目后，12月16日，又发布第二批推介项目1488个，总投资达2.26万亿元。同时，经过对第一批PPP项目进行更新，保留了继续推介的PPP项目637个。至此，发改委的PPP项目库总计包含2125个项目、总投资3.5万亿元。

另外，在中央财政的动员下，各地政府高度重视，在能力建设、项目库和专家库搭建方面做了大量工作。据不完全统计，2015年各地陆续公布和推介的PPP项目超过4000个，总投资达到5万亿元。

自去年年底到今年年初，由于相关政策法规还不完善、项目的规划设计还不精准、社会资本对PPP模式的认识还不到位，真正签约的项目额仅占当时已有项目额的八分之一(据民生证券研究报告)。而到今年年底，由于上述情况都得到一定程度的改善，PPP项目的落地有了更多的可能性。据业内人士分析，已签约的PPP项目额已经达到已有项目额的三分之一。

这说明一些PPP政策难点正在被逐一突破，社会资本方积极调整参与方式进入PPP市场，地方政府也愿意转变观念作为服务型政府推出优质PPP项目，使得更多PPP项目的落地实施变成了现实。

充分发挥PPP的正能量

市场、政府、社会资本各有作为并力求合作的PPP模式是优化资源配置的客观要求。政府、市场由分工、失灵到替代，再由替代走向强调PPP——公私合作伙伴关系这样一种模式的合作，反映了人类社会多样化的主体关系随经济发展、文明提升而具有的新特征、新趋势，我们必须把握这样的趋势。

按照目前的发展情况，笔者认为，PPP项目在2016年必将大面积开花结果，政府和社会资本方关于中国式PPP模式的探索也将取得更多的收获，主要包括以下几点：

一是PPP的立法问题。PPP是否应该立法?立法是否会过多干预市场?如何协调好与特许经营法之间的关系?针对这些问题，财政部已经牵头在社会资本方和第三方专业机构中间开展了一系列的座谈和调研。

出于PPP立法有效供给的需要，跟PPP有关的法规建设应该从国发的文件、办法、条例开始，由粗到细形成体系，并提出规则，形成有质量的法律推动。具备基本条件的时候，再上升到PPP的立法，使其与《政府采购办法》《招投标法》《特许经营法》等法律形成协调关系，完善PPP法律构建。

二是PPP项目的金融配套服务。PPP项目使得融资主体发生改变，政府不能承诺担保兜底，政府财政支付和可行性缺口补助都会受预算法保护。因此，未来金融机构应大胆转变观念，设计更丰富、更灵活的基金、保理、融资租赁、ABS等金融工具服务PPP项目。

三是相关体制机制的改革探索。2013年以来，我国开启了新一轮改革，目标是要加快国家治理体系和治理能力的现代化。而PPP模式已经成为深化改革的重要举措，也是新常态下稳增长“双引擎”——“大众创业，万众创新”与提高公共服务供给的质量和效率——的重要抓手。不搞行政体制改革，社会资本进不来;不搞价格改革、财税体制改革，社会资本投资回报在机制上没有保障;政府投融资体制不改，市场能参与的政府依然自己投，那么挤出效应就产生了，这样就无法真正提高公共服务的效率和质量;不对政府实施PPP项目进行结果导向的绩效考核制度，建立最严格的生态环境问责制等，老百姓就不能真正地从改革中享受到福祉。所以，借助中国式PPP推动相关体制机制改革势在必行。

李克强总理强调，“十三五”的核心目标是全面建成小康社会，但我们面临着世界经济短期难以走出低迷、国内长期积累的结构性矛盾日渐突出和跨越“中等收入陷阱”等多重挑战。现在，PPP已成为各级政府稳增长、调结构、促改革、惠民生、控风险的重要抓手，我们的PPP事业处于全面规范、蓬勃发展阶段，应通过采取PPP等方式，扩大有效投资，加快推进基础设施尤其是中西部公共设施建设，促进均衡发展。在2016年乃至往后5年，要切实把新的发展理念贯穿到经济、生态、文化等各项工作中，在挖掘新经济增长点的同时，提高百姓的生活质量和幸福感。这才是PPP能带来的正能量。

(作者系财政部科研所原所长、博导，华夏新供给研究院院长)

原标题：贾康：PPP走向纵深