贵州省环保监测监察机构垂直管理制度改革思考

党的十八届五中全会提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”习近平总书记指出：“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。”这是环境管理体制的重大创新，旨在遏制环境管理中的地方保护主义，增强环境监测监察执法的独立性、公正性，解决环境监管失之于宽、失之于软的状况，提高环境监管的有效性。

在充分征求各市(州)环保部门和有关单位意见的基础上，贵州省环保厅姜平副厅长组织召开了专题会议，就改革可能遇到的问题困难、需要解决的重大问题进行了深入研究和全面思考，对下步工作进行了安排部署。

一、垂直管理可能遇到的问题及困难

(一)垂管后，环境质量责任落实难。县(市、区、特区)环保局以市(州)环保局派出机构的形式垂直管理后，地方人民政府履行环境保护职责将失去有效的载体或部门支撑，不利于地方保障环境质量责任的落实，对地方政府落实环境保护主体责任带来一定影响。

(二)垂管后，环境保护工作任务重。实施垂直管理后，可能导致相关工作在一定范围内难以开展。同时，大部分环境监察、监测部门还承担应急、信访投诉受理、减排监测体系等工作，如将这些职责全部划转给环保行政部门，协调工作增大。垂直管理，会造成地方政府和相关职能部门弱化抓环保工作的力度，在行政管理上因脱离本级地方政府，不利于县级人民政府通盘思考和部署环保工作，在工作落实上，其他部门应该承担的环保职能职责可能会被转嫁到环保部门，从而造成环保部门“孤军作战”。

(三)垂管后，环境保护工作联动难。环保部门因垂直管理而不利于与其他部门的协同作战，大环保协调机制难落实。县级环保部门作为派出机构，在体制上因脱离地方而不能很好协调其他部门，无法形成联动机制。

(四)垂管后，环境保护统一监管难。地方各级环保机构力量薄弱，各地共同反映了人员编制不足的问题。“新法”要求县级以上环保部门对本行政区域环保工作实施统一监管管理，本来地方环境监管力量就很薄弱，垂直管理后，没有了眼睛(监测)，又少了腿(监察执法)，监管责任落实存在极大困难，需要重新定位环保局行政的职责范围。

(五)垂管后，环境保护资金投入难。现阶段，各级政府在环境污染治理上投入较大，但垂管后，相关费用如收归省或市(州)统一管理，将会影响县级政府在污染治理方面投入的积极性，市级财政压力将明显增大。

(六)垂管后，干部成长交流难。垂直管理后，环保系统干部成长空间相对变窄，与其他部门之间的交流难度增大，也不利于干部多元化发展，不利于环保系统干部队伍素质的提升。

二、垂直管理需要解决的三大重大问题

一是环境质量责任主体的法律规定问题。必须进行科学的制度设计，保证市、县人民政府对本行政区域的环境质量负责，保证县级以上地方环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的法律规定落到实处，这是关系到实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度成败的核心问题所在。

二是监测监察执法机构日常工作衔接问题。实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度后，市、县(市、区)环境监察支队、大队与同级环保部门的关系由一家人变成了“友邻单位”，所以，必须认真研究解决工作衔接问题。

三是组织人事与保障问题。环保机构编制员额少是一个普遍性问题，实行监测监察机构垂直管理后，这两个机构与环保局机关不再是“一家人”，其在环保局机关工作的人员势必要归位，环保局机关如何正常运行将需要重新考虑。

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三、对垂直管理工作的研究与思考

(一)出台实施细则以便加快推进改革工作。要明确改革的时间表、路线图，否则人员编制、经费保障、能力建设将会受一定影响。

(二)增加地方环保机构人员编制。通过改革，必须切实解决机构设置和人员编制不合理、不完善以及相关部门职能定位不清楚、不准确的问题。同时应在乡(镇、办事处)设置生态环境保护工作站(所)，延伸环保管理网络，实现环境监管全覆盖。

(三)全面明确各部门环保工作的具体职责。对涉及环境保护部门的职能、范围、方式、责任等应具体化、法制化，否则，尽管大环保工作格局已初步形成，但分工上仍会存在职责不明的问题，容易造成“家家都在讲、大家都不管”的局面。因此，必须厘清各级各部门的职责，做到权责统一，分工明确。必须调整理顺各级环保部门与地方政府及其相关部门的工作关系，明确责、权、利和有关考核、奖惩机制等系列关系。

(四)可否将市州级环保部门主要负责人纳入同级政府党组成员(提高职级)。在体制改革中明确市州级环保主要负责人进入同级政府班子，既体现了环保工作的突出地位，更重要的是可以为各级政府环保工作建言献策，参与政府决策。

(五)成立区域统一执法机构。针对环境保护工作的区域性、特殊性和战略性，解决好没有统一执法机构和长效工作机制难建立的问题，很有必要建立区域统一执法机构并形成长效机制。

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