新环保法落地容易生根难 仍面临困境与挑战

自今年1月1日起，新环保法实施至今已有近一年的时间了。这部中国环境领域的“基本法”，因十二届全国人大常委会第八次会议表决通过《环保法修订案》，完成了25年来的首次修订而备受瞩目。

新环保法“铁齿钢牙硬拳头”

2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》。至此，这部中国环境领域的“基本法”，完成了25年来的首次修订。这也让环保法律与时俱进，开始服务于公众对依法建设“美丽中国”的期待。对此很多网友表示，新环保法是一部“长牙齿”的法律，是一部能对民怨极大的污染现象打出“硬拳头”的法律。实际上，新环保法的出台历经了一段异常艰难的路程。由于环保法牵涉面甚广、争议较多，这次修法破例进行了第四次审议才得以通过。由此可以说，这是一部凝结了中国环保治理智慧、汲取了以往经验教训、能对症下药的成熟立法。

因为受限于原有的法律规定，长期以来，中国环保部门的处罚力度、执法手段都相当有限，相对于公安甚至税务和工商部门来说，环保部门一直都是一个“软衙门”，难以震慑日益猖獗的环境违法行为。因此，新《环境保护法》的出台，恰好为环保部门提供了一系列足以改变现状、有针对性的执法利器。

首先是新增“按日计罚”的制度，即对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款。这意味着非法偷排、超标排放、逃避检测等行为，违反的时间越久，罚款数额则越多。之前法律规定的针对环境违法的罚款，是一个定数，而且数额并不大，导致违法成本较低，不少企业因此怠于治污。新法施行“按日计罚”之后，罚款数额上不封顶，直逼违法企业迅速纠正污染行为。其次是新环保法作为一部行政法律，罕见地规定了行政拘留的处罚措施，对污染违法者将动用最严厉的行政处罚手段。新法中规定：对情节严重的环境违法行为适用行政拘留;对有弄虚作假行为的环境监测机构以及环境监测设备和防治污染设施维护、运营机构，规定承担连带责任。

除此之外，个别地方企业的污染行为之所以肆无忌惮，背后是当地官员基于畸形政绩观的姑息养奸，因此新环保法将拿“保护伞”开刀。其具体规定是：领导干部虚报、谎报、瞒报污染情况，将会引咎辞职;面对重大的环境违法事件，地方政府分管领导、环保部门等监管部门主要负责人将引咎辞职。

同时，新环保法还是一部开放的立法，它将民间力量有序地纳入环境治理机制当中，设立了环保公益诉讼制度。在修订草案二审时，曾将环保公益诉讼的主体限定为一家“国字号”环保组织;在之后的几次修订中，法律诉讼主体得到进一步扩大，最终被规定为：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织”。同时，新法还规定：“符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。”

实施以来首起公益诉讼宣判

新环保法生效后，由两家环保组织提起的首起环境公益诉讼案件，在福建省南平市中级人民法院落槌。南平市中院依法作出一审判决，认定本案原告两家环保组织胜诉。

这是一起破坏生态的环境民事公益诉讼案，被告谢某等违法开矿，严重破坏了周围的天然林地，被破坏的林地不仅本身完全丧失了生态功能，而且严重影响到了周围生态环境功能及整体性，导致生态功能脆弱或丧失。新环保法第五十八条公益诉讼条款首次将“破坏生态”的行为纳入环境公益诉讼范围，因此该案也是依据新环保法立案的第一例生态破坏类环境公益诉讼案件。

在这起案件中，南平市中院认定被告谢某、倪某、郑某、李某行为具有共同过错，构成共同侵权，判令4被告五个月内清除矿山工棚、机械设备、石料和弃石，恢复被破坏的28.33亩林地功能，在该林地上补种林木并抚育管护三年。如不能在指定期限内恢复林地植被，则共同赔偿生态环境修复费用110.19万元;共同赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失127万元，用于原地生态修复或异地公共生态修复。同时，共同支付原告两家环保组织支出的评估费、律师费、为诉讼支出的其他合理费用约16.5万元。

南平市中院认为，原告是符合新环保法规定具有提起环境公益诉讼资格的社会组织，并且承认了该组织在2010年6月于北京市朝阳区民政局注册之前所从事的环境保护工作符合法律规定。另外，法院予以支持原告请求的全额律师费用及办案相关差旅费。

原告代理律师、中国政法大学环境资源法研究和服务中心诉讼部部长刘湘表示，在判决中法院支持了生态环境损害赔偿，并且认可了原告委托生态评估公司作出的评估报告，对专家意见予以采信，这有很好的引导和示范意义。他说，专家意见在国外的环境诉讼中具有重要的证明效力，在我国环境诉讼中还鲜有这种对专家意见予以采信的判例。专家意见作为有效证据，不仅可以增强判决的科学性，而且可以大大减少原告的举证成本，避免了原告陷于成本高昂的司法鉴定程序。

原告代理人葛枫表示，法院的判决支持了原告的全额律师费用和办案的必要费用，这是对环保组织及其代理律师为维护环境公共利益所付出劳动的充分认可。这如果能作为机制固定下来，将在很大程度上鼓励环保组织依法提起环境公益诉讼，也有助于提高公益律师代理环境公益诉讼案件的积极性。此外，经原告申请，法院准予原告免交诉讼费用，这也帮助本不宽裕的社会组织减轻了提起环境公益诉讼的经济负担。

“上禁下排” 超标排污不鲜见

据了解，新环保法正式实施11个多月以来，就污染问题来讲“上边禁令、下边排污”的现象，并不少见。公益组织公众环境研究中心主任马军表示，虽然新环保法在正式实施前有8个多月让企业来适应，但不得不承认，企业在实施后大半年里仍然有大量超标排污，因此新环保法目前仍然处在过渡期中。

公众环境研究中心是致力于推动环境信息公开和公众参与的公益组织，由该公益组织开发的“蔚蓝地图”和“上市公司排污榜”被视为“互联网+”时代最令污染企业忌惮的手机曝光平台。在“蔚蓝地图”上显示的共有9000多个企业废水废气污染源，涵盖了全国除西藏、港澳台地区以外的所有省份，数据均来源于各省环保部门发布的企业自行监测信息。从“蔚蓝地图”和“上市公司排污榜”统计的数据来看，新环保法的“铁齿钢牙”并没有预想中那么锋利。“目前全国每天大约有三四百家企业仍在超标排放废水废气。”公众环境研究中心工作人员告诉记者，截至目前约有四百家企业对污染做出公开说明，但是将近一半的企业都是“光说不做”，未能按期整改并达标。

今年公益组织公众环境研究中心推出“上市公司污染源在线监测风险排行榜”，成为中国第一个为投资者提供上市公司环境责任风险的评估工具。在之前公布的41期中，有100多家企业因超标排放上榜，甚至有一些上市公司连续一两个月超标排污，“说明新环保法的种种处罚还没打痛污染企业”。马军主任说。

据悉，通裕重工因关联方山东禹城新园热电有限公司超标排放曾连续7次上榜。但不久之后在深交所的互动交易平台上，有投资者向通裕重工询问新园热电超标对公司的影响以及公司有何相关举措时，该公司则予以沉默。

全面落地 多重困境待破解

在今年两会期间，环保部部长陈吉宁曾说过要让环保法“长出钢牙利爪”。对此，环境保护部环境规划院副院长王金南表示，新环保法实施以来，我国的环境公益诉讼、环境保护费改税等工作推进迅速。我国正逐步走向环境法治轨道，用法律手段处理环境问题日渐成为常态。同时，政府单一治理走向多元共治、行政治理更多向依靠市场转变，比如排污权交易、脱硫脱硝电价等具体工作得到推进。从投融资的角度来看，政府对水、大气、土壤等的投入毕竟是有限的，但依靠市场手段可以撬动庞大的市场资本来为环境治理作出贡献。

新环保法的落实贯彻，在一些地方效果正在显现。10月下旬，环保部公布数据显示，前8个月，全国范围内实施按日连续处罚共400余件，罚款数额达3亿多元。前7个月，全国范围内实施查封、扣押共2065件，实施限产、停产共1347件，移送行政拘留共927起，移送涉嫌环境污染犯罪共863件。

但是，也有一些地方环保部门因新环保法形势所逼，自身地位反而窘迫起来。“很多人都说执法手段更多更强了，实际上我们感觉到的却是环保部门所处的夹缝更窄了。”一名地方环保局人员无奈地说，很多人以为有了按日计罚、查封扣押等环保执法新手段，环保部门就更硬气了，办法更多能力更强了，其实不然。由于新环保法出台，公众期待明显提升了，但地方领导的观念并没改变。来自双方面的压力，反倒让环保部门感觉工作比以前更难做了。

为促进新环保法亮出来的“钢牙利爪”对污染企业打得更狠、更准，环保专家建议，首先要大力促进环境信息公开，让舆论成为环保执法者的有力“后盾”。据悉，目前有些地方的企业自行监测数据还未实行全面公开，甚至一些企业对数据进行造假。对此，有环保专家表示，新环保法赋予公民环境监督的权利，公众和环保组织为此都有很高的积极性，但困于信息公开不及时，舆论监督逐渐成为了“画饼”。而如果公众可以及时获得准确的环保信息，便可形成“老鼠过街，人人喊打”的高压态势，能有效震慑各类大肆排污的企业。特别是，完善环境公益诉讼的相关法律依据和第三方参与机制，利用公众的力量盯准每一个污染源，迫使企业遵守环境法规，从而改善环境质量。

更重要的是，应切实执行环境保护目标责任制和考核评价制度。环保专家认为，这是对环保工作推动最大的一项举措。以前的区域限批、约谈等环保措施相比，往往不能约束到人，但考核评价制度不同，随着考核比重加大，环保对地方官“乌纱帽”的影响也越来越大。

环境保护部国家环保污染源监控工程技术中心主任李玮说，环保法曾被戏称为“事故法”，因为只有环境污染事件造成重大事故和社会影响后才会走法律程序，其他大部分情况下都是听命于当地领导。而出现重大污染事故后，便用基层执法人员作为追责对象。“这就要求地方政府的考核指标更多向生态环境倾斜，从而遏制当地领导的经济冲动。”全国人大代表、农业部规划设计研究院能源环保所所长赵立欣说，“社会上有句话，污染是大家的，GDP是我个人的。只有考核的指挥棒更多地指向生态环境，才能让地方政府敢于承担环保责任，向污染亮出环保法的‘钢牙利爪’。”

原标题：新环保法实施近一年 落地容易生根难