【创新实践】陕西省水务集团县城供水PPP模式

陕西省县城供水自1996年交由水利部门管理，实现了从源头到水龙头一体化管理，但由于长期无固定资金投入，县城供水基本上处于只能维持、不能发展的状态。近年来，随着工业化、城镇化建设的加快推进，县城规模不断扩大，生活与工业用水需水量增加，自来水供需矛盾日益突出。供水保障能力低、水源不足、水质差、管理水平落后，是陕西省县城供水行业的普遍现状。供水配套设施陈旧、建设资金缺口大、供水企业经营亏损等问题，成为制约陕西省城镇化及县域经济发展的瓶颈。打破传统管水用水机制，盘活现有水利资源，陕西水务集团在破解县城供水难题中，主动作为、积极创新，充分发挥政府和市场之手，为地方发展助力、为投资进度加力、为项目融资借力，构建起了陕西省县城供水市场化的新格局。

水是民生保障和经济发展的重要战略资源，对于任何一个地方来说，只要能解决好水的问题，社会就能稳定，经济就能发展。

陕西不是一个水资源大省，先天总量不足，后天又时空分布不均。再加上随着工业化、城镇化建设加快推进，城市规模不断扩大，县城供水问题日益突出，尤其是到了用水高峰的夏天，经常会遇到停水、停工的现象，可以说供水问题已经成为制约地方经济社会发展的瓶颈。

2014年，陕西省遭遇大旱，特别是商南、三原等地旱情严重，县城供水严重不足，引起了社会各界的广泛关注。省委、省政府主要领导高度重视，多次就县城供水工作作出重要批示。

2014年8月19日，按照赵正永书记、娄勤俭省长的指示，祝列克副省长组织省发改委、财政、住建、水利等部门召开了县城供水专题会议，会议从规划、融资、市场化等方面，为县城供水产业的发展勾画了蓝图，明确了县城供水的发展方向，并特别提出要用市场化手段，引入社会资本，加大融资力度，充分调动地方积极性和资源，统筹解决县城供水问题。

一些投资进不来，因为水问题无法解决，一些项目无法上马，也是因为水问题无法解决。在经济下行大环境下，如何创新管理方式，盘活现有水利资源，成为了摆在水务部门面前的一道难题。

2014年下半年，省水务集团按照中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”改革方向，和省政府确定的“政府主导、市场运作、企业管理”的水务市场化指导思想，结合水务行业特征，创新思路、大胆尝试，积极探索运用创新模式开展县城供水服务，推进水务市场化工作。

2014年9月4日，省水务集团与富县签订了供水合作协议，正式启动了全省第一个县级供水市场化试点，并在这个项目中首次尝试了PPP模式，对县城水源和供水企业进行统一整合和管理，既打破原来多头管理格局，又能理顺体制机制，解决产权不清、责任不明问题，便于供水工作从传统的供水管理向需水管理转变。更主要的是通过整合，盘活了国有资产，变资产为资本、变资本为资金，加大了筹融资力度，减轻了政府的财政负担，大大提升了陕西省县城供水的能力和水平，创造了陕西省水务市场化工作“富县模式”的范例。

“确保不因水问题制约地方生产生活和招商工作，这是我们的首要目标，也是我们作为公益性国企的责任和承诺。”省水务集团执行董事、总经理王瑜说。正是因为这样的目标和信心，省水务集团在推进县城供水市场化改革中得到了地方政府和水务企业的双重欢迎，截至目前，已接手了陕西省16个县和汉中、延安两个市的县城供水业务，不仅为地方百姓生活提供了安全足量的用水需求，也为陕西省经济发展提供了一股强劲的驱动力。

1、破解县城水殇，“富县模式”的示范效应

富县自来水公司成立于1972年，为自收自支事业单位，负责县城3.9万人的生产生活用水。供水量仅为3000m?/d，年售水量约80万m?有职工80人。2013年经营收入431万元，亏损约140万元。一方面存在供水能力不足，企业运行效益不佳，供水工程与设备老化、机构臃肿的问题，另一方面可供水源不足，新建供水工程建设资金缺乏，工程进度难以得到保障，原有供水设施现状已不能满足当地生产和生活用水的需要，严重限制了富县经济的发展。

2014年7月，省水务集团开始与富县政府进行接洽，在双方对合作模式取得一致认同后，省水务集团开始对当地供水现状展开深入调研。对其供水市场化过程中可能产生的投入和收益进行科学测算，对项目的经济效益和社会效益进行论证，并提出可行的市场化合作方案，明确了资金来源和资金额度。随后，双方进行谈判，在合作互赢的原则下，明确双方的权利和责任，即政府作为地方供水责任主体，加强发挥其对供水服务的监管职能，将水源工程、管网、供水设备等设施及涉水企业交由省水务集团进行运营管理，并授予省水务集团当地供水特许经营权;水务集团通过市场化手段筹措资金，完成对富县供水工程的投资和建设，保障其供水能力，负责供水企业的高效运行。在达成以上共识的基础上，双方签订了市场化合作协议，正式启动项目合作。

在解决富县供水项目投资来源的问题上，省水务集团大胆引入了社会资本，一方面与农发行、国开行等开发性金融机构进行开发性金融合作，为供水项目争取中长期贷款额度;另一方面，通过土地增值变现、收费权质押的方式多渠道融资，撬动社会资本进入富县供水基础设施建设。

2014年12月，水务集团顺利完成对富县供水服务的全面接管。经过近一年的运行，项目运行效果显著：第一，保障了供水项目建设资金投入。目前已完成项目投资近6000万元，通过扩建水厂、铺设管网、更新设备、新增日供水能力5000m?，新建二水厂已于2015年7月7日实现通水，及时解决应对了今年夏天富县干旱，原有水源供水能力不足的问题。第二，提升了供水服务能力，保障了居民的正常用水需求。解决了当地存续多年的缺水问题，使拖延三年未能解决的延能化基地用水问题得以解决。第三，健全了供水公司内部管控流程，提高了运营效率。建立全面预算管理制度，实行严格的资金拨付管理。自接管以来，富县供水公司没有新进一名员工，供水规模扩大了一倍，今年职工收入也有了明显的改善。

对于富县政府来说，一是政企分离后政府的监管职能得以有效发挥，有力提高了供水的公共服务质量。二是供水工程资金投入得到解决，减轻了财政压力，为当地经济发展提供了强有力的水动力。

2、供水服务PPP项目的做法，回答了五个为什么

在水务市场化工作推进中，可以说省水务集团是在不断探索中前进。

通过总结富县项目经验，并结合PPP模式思想，水务集团提炼出了水务市场化的“富县模式”，形成了水务市场化的一整套工作流程和运营模式，在全省县城水务市场化工作中进行复制推广。

一是为什么要争取地方政府的支持，实现合作共赢?

在水务市场化推进过程中，如何调动地方政府的积极性，使其充分参与到供水PPP项目中来，提供相应的配合与支持，对于项目的顺利推进起着关键的作用。在接洽开始，水务集团就市场化合作内容与地方政府进行多层面深入交流，宣传推介市场化合作模式的利好。充分利用供水服务公益性的特性及国家鼓励的市场化发展方向，先在思想认识上与当地政府取得一致。然后在项目的合作运行上，引入专业机构，与政府一起就项目建设规划、资金投入、运行管理和预期效益等内容进行商谈论证，提出科学有效的运作方案。对于单纯靠供水不能回收成本的项目，水务集团积极向政府争取相应政策补偿支持，通过资产、土地划转等形式进行回补，确保项目合作的持续稳定性。最后，本着互利互赢的原则，与政府达成“各尽其能，各得其所”的共识，开展合作。

二是为什么要保证政府的主导地位，同时明确双方权利与责任?

在中省关于新时期“两手发力”治水要求和利用PPP模式推进水务市场化工作等相关文件及讲话要求的指导下，双方按照平等互利的原则，签订县城供水合作协议，明确双方的权利和责任。第一，确保政府的主导地位，政府必须科学规划水利项目，承担对供水服务的监管职能，为供水服务提供便于发展的政策支持。第二，省水务集团作为县城供水唯一特许经营企业，负责县城供水工程设施的投资和建设，确保当地生活和工业用水需求，提高供水保证率。第三，建立合理的项目风险评估和预警机制，明确政府和企业各自所需承担的风险和分担比例。双方都要进行充分的市场调查，做好总体规划、科学测算，充分识别风险，尽力降低前期风险，实现共享收益、共担风险。

三是为什么要以县为单位，加强银企合作，创新融资模式，增强融资能力?

一方面，水务集团加强与农发行、国开行等政策性银行的合作，在开发性金融合作的基础上，为各县供水项目争取更多中长期贷款额度;同时，进一步扩大与各商业银行信贷合作，策划适应金融信贷政策的贷款项目和融资方案，在商业银行贷款规模上取得更多突破。另一方面，运用资产证券化、土地增值变现、项目打捆融资、收费权质押等方式多渠道融资，撬动社会资本，进入涉水领域，为集团涉水项目建设提供资金支持和保障。特别是水务集团运用PPP模式创新思路，提出了以县为单位，采取“区域性项目打捆融资”的方式，将偿债力差的项目与优良项目组合，形成效益串联、互补，增强项目偿债能力，避免了“优质项目抢着要、困难项目无人问、同类项目天天跑”的失衡局面，实现了项目资金的统筹管理。

四是为什么要规范企业管理，提升运营效率?

水务集团接管各地供水企业运营后，以保障城市供水和提升服务为根本，以推进企业科学发展为目标，将现代化企业管理思想引入县城供水企业管理中。应用信息化手段逐步实现水务智能化管理，推行全面预算管理，狠抓生产管理、强化绩效考核、积极推动薪酬、人事制度改革，调动企业积极因素，夯实基础、挖潜增效，在保障供水规模和服务能力明显提高的同时，盈利水平和收益率也在逐步提升。

五是为什么要启动项目战略合作，整合资源提升效益?

去年以来，水务集团按照中省通过PPP模式，推进基础设施领域建设的要求，先后与中铁二十局、中水三局、水电十五局、陕西建工集团、江河建设集团等在水利建设方面具有丰富经验和先进技术的企业建立了战略合作关系。通过资源共享、优势互补，共同参与各县涉水项目建设，协同推进水利基础设施投资、规划设计、建筑施工等，保障了工程高标准、高质量推进，打造更多的供水示范工程、精品工程。

3、供水服务PPP模式的成效，解决了六个怎么办

一年多来，省水务集团依托“富县模式”已与宁强、子长、宜君、韩城、泾阳、勉县、洛川等16个市县签订了县城供水合作协议。今年10月9日与汉中市政府签订协议，在全省启动首家以市为单位全面推进水务市场化工作试点。与此同时，水务集团以供水市场化模式为依托，拓展和有力地推进了公益性项目融资、水源、农业水利综合开发等市场化工作，先后为渭河综合治理工程、汉阴洞河水库、子长红石峁水库、南郑县碑坝河梯级电站等项目筹措资金约11亿元，保障了项目顺利实施。水务集团在推进市场化工作方面的成效，得到了各地政府和群众的广泛认可和大力支持。这与运用PPP模式带来的优势是分不开的。

一是水务市场化，盘活了水利资产，激活了水动力，解决了资金来源怎么办。

运用PPP模式“引资、引制、引智”的合作优势，将水利资产和供水服务从政府职能中分离出来，真正实现了水务市场化。首先通过对水源、水厂、供水管网等涉水资产的整合，按照“变资产为资本，变资本为资金”的思路，盘活了水利资产。使用收费权质押、资产抵押等措施，采取创新金融合作方式筹措资金，解决供水产业发展资金短缺的问题，有效减轻了政府的财政包袱。其次，帮助政府摆脱供水事务性工作，减轻了日常事物负担，使政府监管职能得以充分发挥。再次，通过企业的规范化运营，将现代化企业管理思想注入供水公司日常管理当中，逐步改善和提高供水企业的运行效率。最后，政府将自来水特许经营权授予省水务集团，由省水务集团对供水服务进行市场化运营，有利于推进实现全省水资源的市场化配置和水资源的有偿使用。简而言之，全省县城水务市场化PPP模式的应用，有力地保障了县域水务基础设施的建设，为县城发展带来持续的水动力。

二是资源高效化，实现了水资源的优化配置，解决了供水保证怎么办。

全省县城供水实现统一运营，将促进以现有水源为中心，以管网为联通，构建跨区域水资源网络，实现了合理调配使用水资源。这里列举两个正在建设实施的项目案例，一个是富县供水工程，水务集团通过对富县柳稍湾、沙西沟、大申号三个接收水库的统一管理，联合调度，科学分配，解决了水资源在区域间的平衡问题，有效地保障了富县的用水需求。另外一个是张家山泉群饮水工程，该项目建成投入使用后，将向泾阳、泾河新城和三原这三个地区进行联合供水，在保障水资源充分利用的基础上，构建跨区域调水用水网络，有效地缓解了各地工程性缺水压力。今年夏天，陕西省富县等地出现了严重干旱，水务集团的水资源联网调度机制有效发挥了作用，在区域间进行水资源调配，保证了干旱期间群众生产生活的正常用水。

三是企业管理科学化，转换了机制，提高了效率，解决了企业活力怎么办。

自从省水务集团接管县供水企业以来，通过建立和完善企业管理制度体系，规范和引导县供水公司进行现代化企业改造，在经营管理上进行统一部署、统一管理，实现了资源的优化配置，高效利用;通过实施运用智慧水务的信息化技术手段，加强对水质、水量、管网漏损的监测力度，提高水务运营效率;通过建立健全考核和激励机制，激发员工积极和主动性，提升工作效能;通过开展一系列员工技能和素质培训，提升员工的业务水平。这一系列管理措施的应用，打破了原有的管理机制，以往“供水工作多头管、企业运营无人管、职工工作慵懒散”的现象得到了彻底转变。

四是项目规模化，保障了项目一次投资，一次建成，解决了建设和效益怎么办。

省水务集团根据各地城镇现状及发展规划，邀请专业的设计院对县城供水工程项目进行系统设计规划，一方面使水源、水厂、管网等设施布局和建设与城镇的发展保持匹配，考虑县城长远发展的用水需求。另一方面，在有条件的地域，结合当地自然资源，兼顾其水利工程的旅游经济开发功能，增强项目的投资收益。在PPP模式充足资金的保障下，水务集团结合规划全面启动项目建设，对项目的设计、建设周期和工程品质方面进行全面保障，有效地提升了各地供水基础设施建设和效益。

五是服务外延化，拓展了供水服务产业链资源的开发，解决了国企增值怎么办。

省水务集团利用富县柳稍湾水库周边土地、韩城市划转的黄河滩地等资源，以渔业、旅游观光项目为载体，结合水务集团渔业、农业水利综合开发的优势，启动水利风景区、渔业养殖基地等一批涉水项目，流转土地3万余亩，探索出了新时期“以水促农”的新途径。通过供水产业资源的开发与整合，既拓展了自身业务，又增加了收入，壮大了资产规模，提升了为全省水利建设的筹融资能力。将有助于逐步实现供水企业扭亏为盈，达到了国有资产保值增值的目的。

六是利益最大化，保障了政府、公共服务和社会资本三者利益，解决了政企分工怎么办。

水务市场化工作本着公开透明、公众受益、积极稳妥的原则进行推进，既解决了政府财政压力大，人员负担重的问题，也彻底将政府从抓筹措资金、抓工程建设、抓企业管理、保水质水量等一系列繁琐的事务中解脱出来，实现了由企业做运营，政府专注于监管的良性运行机制，不但有效地促进了地方供水基础项目建设，还进一步提升了企业的运行能力和供水服务水平。

原标题：资产变资本：市场化破解县城供水难题——陕西省水务集团县城供水PPP模式的创新实践