再解构PPP项目的“池州模式”

夏季，暴雨频发，不少城市出现城区“看海”的尴尬景象。而在安徽省池州市，这一幕已成为历史。

家住安徽省池州市城北小区北巷72岁的陈腊梅对此感受颇深：“去年以前，一下急雨小区就会严重积水，一楼客厅里都是水，晚上都不敢睡觉。今年不一样了，现在雨停水干，感谢市政府为咱们百姓办了一件大好事。”

今年夏天，池州雨情依旧很凶猛，但城市排涝能力却经受住了严峻“考验”，城市交通和居民出行基本保持通畅。

这一切，得益于池州市实施的PPP项目。2014年年底，该市实施了全国首个正式签约的PPP示范项目。在此后以PPP模式运营的26年中，政府委托第三方机构对新成立的池州市排水有限公司定期考核，按照考核结果向其按季度支付、结算购买服务费。该项目目前运营效果很好，被业界誉为“池州模式”。

PPP项目流程规范

“十一五”以来，原来只有40平方公里的池州市城市面积扩大了两倍。为完善城市发展配套设施，池州市启动了污水处理厂建设，强力推进污水管网、排水设施建设，主城区范围内建成污水处理厂2座、污水泵站7座、排水管网750公里，其中，污水处理厂由原池州市供排水公司代为运营和管理，排水管网和泵站由各区划片管理。

“但随着城市建设的快速发展，划片管理带来的弊端日益凸显，各区管网之间、管网与污水厂之间衔接不畅，存在污水外渗、河水倒灌现象，加之缺乏专业维护技术力量，直接导致污水进水浓度偏低等问题。”池州市住建委副主任余祖平说。

为解决上述问题，迫切需要寻求专业公司，能一揽子承接市政污水处理及排水设施的维护和运营管理工作。

经反复论证，池州市拟将主城区污水处理厂、市政排水管网、泵站等项目整体打捆，通过招标方式选择污水处理和排水服务企业。其中一期项目以主城区为试点项目，采用“厂网一体”运营模式，转让存量污水处理厂、排水管网及泵站等设施，项目总资产7.125亿元。企业和政府按8∶2比例成立合资公司，由政府授予合资公司26年特许经营权;政府设定服务标准，按招投标程序确定服务费价格，测算有关现金流指标，根据协议约定服务费调整机制。期满终止时，项目公司将设施的所有权、使用权无偿交还政府。

在经过住建部推荐的7名专家评审后，最终深圳水务集团成为第一中标候选人。政府与深圳水务方经过几轮谈判，于2014年12月29日，正式签订PPP项目资产转让协议和特许经营协议，项目正式落地。

池州市财政局副局长吴庆华介绍，协议中还特别明确建立中期评估机制，26年特许经营期间每3年进行一次中期评估，对合同双方履约情况进行综合评价，指导调整合同履行。中期评估可委托第三方机构进行。第一次中期评估应在3年内完成。结合中期评估，建立价格调整机制，每3年进行一次价格调整。

池州市常务副市长张夏林认为，本身没有收益、财政资金“只出不入”的项目，常常会演变成BT、BOT项目，也不能达到“减轻财政压力”的目的。“PPP项目中，对收费价格调整机制、市场化程度也都应有一定的要求，这些是保障项目有稳定现金流的重要前提。”

发挥项目公司主体作用

企业和政府合作，必须形成合理的公司架构，发挥企业的主体作用，建立专业的建设运营管理模式，确保项目高效运作。

2014年4月，池州市成立了项目领导小组，市领导挂帅任组长，相关部门负责人为成员，工作迅速启动。5月，通过竞争性谈判，选中北京大岳咨询公司作为本项目咨询服务单位。随后，完成了项目前期工作和实施方案、财务分析报告、招标文件编制并报市政府批准。6月份，委托专业的资产评估公司对本项目实施资产评估。

为确保合作伙伴具有运营本项目的基本实力，池州市拟定了合作伙伴应具备的7个方面条件，要求具有良好业绩、丰富管理经验、完整全产业链、较高银行授信度等。8月9日开标，深圳市水务(集团)有限公司确定为第一中标候选人。

经双方同意，池州市水业投资有限公司与项目公司签署了《资产转让协议》，深圳市水务(集团)有限公司与池州市水业投资有限公司签订《池州市排水有限公司股东协议》。2014年12月26日注册成立合资项目公司。

吴庆华介绍，为了确保诚信履约，市政府牵头，法制办、住建、财政、国资等相关部门全程参与，对项目合同反复修改完善，明确履约安排、合同修订、违约责任、争议解决等事项。履约安排方面，市政府指定池州市水业投资有限公司代表政府参股项目公司，履行股东职权，对涉及公共利益、公共安全等重大事项，行使一票否决权。合同修订方面，明确需经合同双方协商一致，并报相关部门批准后签订。

违约责任方面，池州农行为深圳市水务(集团)有限公司提供履约保函1000万元，明确项目公司若严重违约，政府可提出终止协议要求并临时接管相关设施，按项目公司账面净值折价补偿;政府方若严重违约，项目公司可根据协议约定获得相应补偿。争议解决方面，任何争议、异议或索赔不能协商一致的，双方均可将争议提交中国国际经济贸易仲裁委员会进行仲裁。争议解决期间，双方应继续履行合同。

充分发挥项目主体作用，不代表政府放松监管。

吴庆华介绍，每年由市财政局会同市住建委编制该项目下一年度购买服务PPP预算，报市人大批准后执行。市财政局会同市住建委监督预算执行，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，评价结果向社会公布。同时，新、改扩建项目，严格按照池州市出台的政府性投资项目管理办法等规定执行。市政府专门成立了项目考核小组，制订了污水处理厂以及排水设施的维护管理技术规程、考核标准。考核结果与服务费支付直接挂钩。市审计局牵头建立完善成本监审机制，加强价格监审;建立调价机制，根据运营质量情况、市场价格水平建立服务费调价机制等。

“签订服务协议之后，我们将路面排水设施、地下管网全部普查一遍，还设立了电话热线，欢迎市民举报，及时维修。”池州市排水公司总经理陈华接受记者采访时说，所以，今年汛期的雨量比往年翻了一倍，池州也没有出现“海景”景象。

PPP合作项目推进的半年时间里，产生的更为直接影响就是倒逼着政府必须加快自身角色转变。“最大的压力就是监管的压力，因为政府原来是搞建设的，监管的比较少，PPP项目实施以后，我们政府一下子从‘裁判员’兼‘运动员’变成了‘监督管理员’，这中间还有一个转换的过程。”余祖平说。

如何解决融资困境?

按照一般做法，项目公司为融资主体，项目融资不表现为政府债务。而项目公司融资的成本高低直接决定购买服务费的多少，融资成本最终还是政府承担。

“由于PPP项目投资规模较大，企业往往需要向金融机构融资解决部分资金缺口。为保证企业实现必要的利润空间，企业的融资成本直接关系项目成本，这一成本也最终将转嫁到政府，这也是各级政府决定是否推进PPP项目的重要考虑因素。为此，一个可持续发展的PPP项目，应该尽量延长融资期限，并控制合理的融资成本。”张夏林说。

在实践当中，池州市一开始就充分意识到这一点。池州市污水和排水PPP项目中，企业应支付的7.12亿元资产转让款中，有4.99亿元由企业申请项目贷款。市政府专门协调池州市排水有限公司与国开行为主办行的银团达成项目融资合同，融资4.99亿元，按基准利率下浮10%，期限15年。

陈华表示，资金保障为公司顺利开展工作提供了极大便利，“虽然收益率并不比我们做过的其他项目高，但公司的领导更看重全国首个PPP项目的品牌效应。”

该项目自2015年1月1日正式运营。池州市排水有限公司制定了运营和管理方案，签订了地理信息系统合同，购买了管网检修车、管道检测潜望镜等排水维护设备，建立了完整的防汛排涝应急机制，并在汛期得到实践检验。

张夏林说:“在政府财力有限、债务受控形势下，PPP模式推动了大额投资项目的迅速上马，有助于拉动经济增长;通过能力建设和队伍建设，提升了服务管理质量;政府、企业、社会满意度大大提高，政府实现了简政放权、减员增效，企业扩大了知名度，社会资本找到了出路。”

财政部金融司司长孙晓霞认为，池州PPP项目推进符合PPP内涵。一是有效盘活了存量债务、资产和资金;二是以运营商为核心，合同条款、责任划分、质量保证、调价机制、合作机制等都有明确规定;三是符合激励相容原则，由专业的人干专业的事。

原标题：解构PPP项目的“池州模式”