全面分析《生态环境监测网络建设方案》

生态环境监测是生态环境保护的耳目与基石。基础不牢，地动山摇。没有科学准确的监测数据作支撑，生态环保工作就成了无源之水，无本之木。生态环保事业发展越快，越离不开牢固的监测基础。加强生态环境监测网络建设，是大力推进生态文明建设的重大举措，对于全面建成小康社会，实现中华民族永续发展具有深远意义。

一、有关背景

党中央、国务院高度重视生态环境监测工作。习近平总书记对生态文明建设和环境保护提出一系列新思想新论断新要求，对抓紧建立资源环境承载能力监测预警机制作出重要指示。国务院领导同志多次就建设大气和水环境监测网络、保证监测数据真实可靠等作出重要批示。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”。

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“利用卫星遥感等技术手段，对自然资源和生态环境保护状况开展全天候监测，健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系”。《环境保护法》要求“国家建立、健全环境监测制度。国务院环境保护主管部门制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制，加强对环境监测的管理”。“国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息”。

为贯彻落实党中央、国务院的决策部署和《环境保护法》要求，进一步加强生态环境监测网络建设，为生态环保工作提供坚强有力的支撑，环境保护部会同有关部门编制了《生态环境监测网络建设方案》（以下简称《方案》），并经中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过，已由国务院办公厅正式印发。

二、加强生态环境监测网络建设的必要性

我国环境监测工作经过近40年的发展建设，已经改变了靠“眼睛看、鼻子闻、耳朵听”的落后面貌，建成了较为完善的生态环境监测网络并及时向人民群众发布各类监测信息。当前，全国环保系统按照空气质量新标准建成了发展中国家最大的空气质量监测网，所有地级以上城市都按照新的空气质量标准开展了PM2.5在内的6项主要空气污染物监测，并实时发布监测信息。

同时，水环境监测网络不断完善，县域生态环境质量监测取得重大进展，完成了土壤环境背景值调查和土壤环境质量专项调查，空气质量预报预警和颗粒物源解析工作全面开展。2012年成功发射环境一号C星，与环境一号A/B星3星组网，形成了环境卫星“2+1”星座，实现了2-3天对全国覆盖一次的遥感监测能力，初步建成了天地一体化监测系统。

环境监测工作实现了从手工到自动，从粗放到精准，从分散封闭到集成联动，从现状监测到预测预警的全面而深刻的转变，为生态文明建设和环境保护工作提供了强有力的支撑。此外，国务院水利、国土、海洋、农业、气象、林业等部门也根据各自管理需要建立了相应的监测网络，开展了地表水、地下水、海水、土壤、生态等领域的监测。

但是，面对当前生态文明建设的新形势和新要求，我国生态环境监测事业发展还存在网络范围和要素覆盖不全，建设规划、标准规范与信息发布不统一，信息化水平和共享程度不高，监测与监管结合不紧密，监测数据质量有待提高等突出问题，难以满足生态文明建设需要，影响了监测的科学性、权威性和政府的公信力。

为此，必须加快推进生态环境监测网络建设改革，紧紧围绕影响生态环境监测网络建设的突出问题，强化监测质量监管，落实政府、企业、社会的责任和权利。要依靠科技创新和技术进步，提高生态环境监测立体化、自动化、智能化水平，推进全国生态环境监测数据联网共享，开展生态环境监测数据分析，实现生态环境监测和监管有效联动。

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三、生态环境监测网络建设的基本原则与主要目标

《方案》以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院统一部署，落实《中华人民共和国环境保护法》和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求，坚持全面设点、全国联网、自动预警、依法追责，形成政府主导、部门协同、社会参与、公众监督的生态环境监测新格局，为加快推进生态文明、建设美丽中国提供有力保障。

《方案》提出，生态环境监测网络建设要坚持“明晰事权、落实责任，健全制度、统筹规划，科学监测、创新驱动，综合集成、测管协同”的基本原则。

生态环境监测网络建设的主要目标是：到2020年，全国生态环境监测网络要基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖，各级各类监测数据系统互联共享，监测预报预警、信息化能力和保障水平明显提升，监测与监管协同联动，初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，使生态环境监测能力与生态文明建设要求相适应。全面做到说清生态环境质量及变化趋势、说清污染排放状况、说清潜在的生态环境风险，为加快推进生态文明、建设美丽中国提供有力保障。

四、生态环境监测网络建设的基本思路

（一）统一生态环境监测建设规划、标准规范。目前我国生态环境监测存在部门间环境监测网络规划布局不统一，技术规范、评价方法不统一，数据缺乏可比性。为此，《方案》明确提出要按照《环境保护法》要求，环境保护部门会同有关部门统一规划、整合优化环境质量监测点位，建设涵盖大气、水、土壤、噪声、辐射等要素，布局合理、功能完善的全国环境质量监测网络。

同时，要统一相关环境要素的布点、监测和评价技术标准规范，并根据工作需要及时进行修订完善。增强各部门生态环境监测数据的可比性，确保排污单位、各类监测机构的监测活动执行统一的技术标准规范。

（二）建设大数据平台，统一生态环境监测信息发布。当前，国务院有关部门之间、地方之间以及地方与中央之间监测数据集成联网与共享不足，环境监测信息发布渠道不统一等问题，影响政府权威性和公信力。

为此，《方案》提出要加快生态环境监测信息传输网络与大数据平台建设，将国务院相关部门和各地的生态环境监测数据进行联网共享，大力加强数据资源的开发与应用。在信息发布方面，依法建立统一的生态环境监测信息发布制度，实现生态环境监测数据统一发布。

（三）突出生态环境监测与监管执法联动。监测和监管是生态环境保护的重要支撑和手段。针对当前监测与监管结合不紧密、对追究各级政府和企业相关生态环境保护责任支撑不足的问题，《方案》提出要充分利用生态环境监测结果考核问责政府环保责任落实情况，依托重点排污单位污染源监测建立监测与执法相结合的快速响应体系，实现监测与监管有效联动。

同时，《方案》提出要加强自动预警，科学引导环境管理与风险防范。主要包括，加强空气、水、土壤等环境质量监测预报预警。严密监控企业污染排放，完善重点排污单位污染排放自动监测与异常报警机制。提升生态环境风险监测评估与预警能力，建立生态保护红线监管平台，对重要生态功能区人类干扰、生态破坏等活动的监测、评估与预警。

（四）明晰生态环境监测事权与责任。当前各级政府、企业、社会的环境监测事权划分不够清晰，存在责任落实不到位、监测数据受行政干预的现象，对科学评价环境质量、环境保护目标考核等造成了一定的影响。

因此，首先必须明确各级政府生态环境监测事权和责任，《方案》提出各级环境保护部门主要承担生态环境质量监测、重点污染源监督监测、环境执法监测、环境应急与预报预警等职能。环境保护部适度上收生态环境质量监测事权，以准确掌握、客观评价全国生态环境质量总体状况。地方各级环境保护部门相应上收生态环境质量监测事权。

第二，要求各级政府确定的重点排污单位必须落实污染排放自行监测及信息公开的法定责任，政府要加强污染源监督性监测和监管。第三，大力推动环境监测社会化服务，积极培育生态环境监测市场，明确提出开放服务性监测市场，并在基础公益性监测领域积极推进政府购买服务。同时，要求环境保护部制定相关政策和办法，有序推进环境监测服务社会化、制度化、规范化。

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（五）加强对各类生态环境监测机构的监管。针对实际工作中，部分生态环境监测机构不能严格履职、监测质量不高以及责任追究不到位等突出问题，《方案》在加强对各类生态环境监测机构的监管方面提出了明确措施和要求。

首先，各级相关部门所属生态环境监测机构、从事环境监测设备运营维护的机构、社会环境监测机构及其负责人要严格按照法律法规要求和生态环境监测技术规范履行职责，对监测数据的真实性和准确性负责。

第二，环境保护部要依法建立健全对不同类型生态环境监测机构及从事环境监测设备运营维护机构的监管制度，制定环境监测数据弄虚作假处理办法等规定。各级环保部门要加大监测质量核查巡查力度，加强对各类生态环境监测机构监测业务活动的监管，严肃查处故意违反环境监测技术规范，篡改、伪造监测数据的行为。

第三，对于党政领导干部指使篡改、伪造监测数据的，按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的有关规定处理。

（六）强化综合能力保障。加强生态环境监测能力建设是改革任务落到实处的基础保障。为此，《方案》明确提出要提升生态环境监测综合能力，包括：研究制定环境监测机构编制标准，加强环境监测队伍建设，不断提高监测人员综合素质和能力水平。完善与生态环境监测网络发展需求相适应的财政保障机制，重点加强环境监测基础能力建设，各级政府将生态环境监测所需经费纳入财政预算重点保障。完善环境保护监测岗位津贴政策。

五、《方案》的主要内容

《方案》包括6个部分共20条，3500余字。

引言部分鲜明地体现问题导向，点出了当前生态环境监测网络存在的突出问题和解决的必要性和紧迫性。

第一至三条是“总体要求”，主要明确《方案》的指导思想、基本原则和主要目标。按照明晰事权、落实责任，健全制度、统筹规划，科学监测、创新驱动，综合集成、测管协同的原则，提出到2020年，初步建成陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境监测网络，使生态环境监测能力与生态文明建设要求相适应。

第四至十五条为《方案》的任务措施部分，针对当前生态环境监测网络建设存在的突出问题，提出全面设点、全国联网、自动预警、依法追责等四个方面的任务。其中：

第四至六条是针对全面设点，提出了完善生态环境监测网络的有关任务。主要包括：建立统一的环境质量监测网络、健全重点污染源监测制度、加强生态监测系统建设等三方面的监测网络建设内容。

第七至九条主要是针对全国联网，提出要实现生态环境监测信息集成共享。主要包括：建立生态环境监测数据集成共享机制、构建生态环境监测大数据平台、统一发布生态环境监测信息等三个层面的任务。

第十至十二条主要是针对自动预警，要达到科学引导环境管理与风险防范的目标。主要包括：加强环境质量监测预报预警、严密监控企业污染排放、提升生态环境风险监测评估与预警能力等三个方面的措施。

第十三条至十五条是针对依法追责，要建立生态环境监测与监管联动机制。主要包括：为政府考核问责提供技术支撑、实现生态环境监测与执法同步、加强对各类生态环境监测机构的监管等三个方面的内容。

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第十六条至二十条是为保证《方案》确定的任务顺利实施，提出需建立健全的相关制度和保障体系。主要包括：健全生态环境监测法律法规及标准规范体系、明确生态环境监测事权、积极培育生态环境监测市场、强化监测科技创新能力、提升生态监测综合能力等五个方面保障措施。

结尾部分主要强调了地方各级人民政府要加强对生态环境监测网络建设改革的组织领导，制定具体工作方案，明确职责分工，保证各项改革任务落到实处。

六、认真做好《方案》的落实工作

国务院相关部门和各级环保部门应高度重视生态环境监测网络建设工作，深入学习领会《方案》内容，认真落实《方案》提出的目标任务，加快建成统一、完善、权威、高效的生态环境监测网络，为建设生态文明和美丽中国提供坚强的支撑与保障。当前要重点从以下几个方面着手，抓好《方案》的落实工作：

（一）做好《方案》内容任务的分解工作。分别制定国务院相关部门和环保部内各司局的任务分解表，将《方案》提出的任务逐条落实到责任部门。

（二）制定《方案》实施计划。根据《方案》提出的目标任务，制定具体的实施计划（2016-2020年），确保如期完成任务，达到目标。

（三）明确划分各级政府和企业环境监测事权。明确政府所属监测机构主要承担环境质量监测、重点污染源监督监测、环境执法监测、环境应急与预报预警等职能，其他服务性监测可向市场开放，由社会监测机构承担。中央政府根据事权划分，建设并运行国家环境质量监测网；地方政府根据事权划分，建设并运行地方环境质量监测网。

排污企业要按照《环境保护法》要求严格落实污染排放自行监测及信息公开的主体责任。国家和地方建立污染源监测数据共享与发布机制，重点排污单位要按照环保部门要求将自行监测结果统一上传发布。

（四）建立统一的环境监测技术规范和评价方法。对现有的大气、水、土壤、生态、近岸海域等监测技术规范进行现状梳理、需求分析，列出需要修订完善的清单，抓紧开展修制订工作，力争统一各有关部门的环境监测标准规范，努力推进各类环境监测机构的监测活动执行统一的技术标准规范。

（五）逐步健全环境监测法律法规。尽快出台环境监测条例、国家环境质量监测网络管理办法、国家环境监测信息发布管理规定等法规、制度，使各项改革的举措固化为法律和制度规定，使改革工作有法可依，有章可循，扎实推进。

（六）开展环境监测标准化建设。会同中编办开展环境监测机构标准化建设工作，实现环境监测机构“四个规范”，即：规范单位属性，明确为公益性事业单位；规范职能定位，明确各级监测机构的具体职能；规范编制管理，明确编制标准和人员结构；规范经费保障，各级财政部门要充分保障人员和运行经费。

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原标题：加快建成与生态文明建设要求相适应的生态环境监测网络