电子垃圾立法背后的治理路径博弈

“电子垃圾”概念尚未形成统一共识，处理不当引发的污染惊人。为有效防治电子垃圾污染问题，我国制定了不少法律法规，但因内容分散、彼此之间缺乏统筹协调等，难以有效规制。

“一块手机电池含有的镉可以污染三个标准游泳池的水，一粒纽扣电池可污染60万升水，相当于污染一个人一生的饮水量”。

移动互联网时代，我国家电产品进入更新换代集中期，每年至少报废500万台电脑、上千万部手机。据有关机构统计，如果对这些被淘汰的废旧电器电子产品处理不当，每年将会产生5亿多吨危险有毒废物，使其成为巨大污染源。

7月6日，工信部、科技部等四部门联合下发通知，再次探索建立电器电子产品生产者责任延伸制度，以期从源头解决废旧电器和电子产品回收处理问题。

但专注环境法研究的日本立命馆大学法学博士、杭州师范大学法学院讲师张挺建议，我国应效仿日本“在环境类法律中删除经济发展与环境保护相协调的规定”。

华盛顿大学(西雅图)法学在读博士研究生、清华大学法学院环境法博士汪安娜表示，我国现有立法存在一定缺陷，难以有效防治电子垃圾污染。

概念界定无标准

但污染严重

尽管“电子垃圾”概念界定在国际上尚未形成统一共识，但造成的污染一直备受关注

近年来，废旧电器和电子产品回收处理问题颇受关注。2010年，环保部、发改委、工信部联合发布《废弃电子产品处理目录(第一批)》，“四机一脑”(彩电、冰箱、洗衣机、空调、电脑)成为电子垃圾熟知的种类。

但汪安娜认为，目前国际上对“电子垃圾”概念界定并无统一标准。“它是对使用周期已经结束或不能继续使用的废弃电子信息产品和家用电器的统称。”

汪安娜称，美国将纳入电子产品影响评估体系的电气主要分为电脑和显示器、成像设备、电视机，但不包括白色家电，如冰箱、洗衣机等。欧盟将废弃家用电器、电子信息设备及电灯等都纳入了电子垃圾范围内。

日本对电子垃圾的界定包括排放废气的特定品种家用电器和小型电器设备。国际上《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》(简称《巴塞尔公约》)称“电气或电子装置在满足一定条件下才属于危险废物，需要控制。”

我国依据《电子信息产品污染控制管理办法》等法律法规，将废弃电子信息产品及家用电器纳入规制范围。“电子信息产品”包括采用电子信息技术制造的电子雷达产品、电子通信产品、广播电视产品、计算机产品、家用电子产品及其配件等。

张挺认为，这为我国界定“电子垃圾”提供了重要参考。尽管“可能不会包含所有电子垃圾，但在实际运用中可以参考，并且依据实际进行适当类推”。但“电子垃圾因其带有不恰当的价值判断，不可能成为一个法律上的概念”。

尽管“电子垃圾”概念界定在国际上尚未形成统一共识，但造成的污染一直备受关注。中山大学曾深入被称为“全球电子垃圾村”的广东汕头贵屿镇调研发现，早在20世纪90年代中期，贵屿地下水便因重度污染而无法饮用。

曾多次深入贵屿镇进行医学调查与咨询服务的汕头大学医学院教授霍霞，调查研究发现，电子垃圾燃烧过程中会产生很多持久性有机污染物，且是致癌的。

中国科学院广州地球化学研究所张朝阳教授及其研究团队，对从事电子垃圾处置超过30年的广东清远龙塘镇农田土壤，提取样本研究发现，当地大多数农田土壤已不同程度受到重金属污染，85.7%的土壤样品中有一种或多种重金属含量超过标准值。

英国物理协会主办的《环境研究通讯》杂志刊发文章称，以我国浙江台州为案例研究证实，电子垃圾产生的细小颗粒物污染进入空气后，会导致人身炎症反应、氧化应激和DNA损害。

汪安娜称，不当处理电子垃圾，不但会导致有毒有害物质及重金属进入土壤、空气及水体，污染自然环境，而且“一旦这些有毒有害物质及重金属进入人体，会对其生殖、免疫系统产生毒副作用，造成人体器官损害，引发癌症等”。

现行法律法规

“存在不少问题”

“规范电子垃圾的法律法规内容较为分散，彼此之间缺乏统筹协调”

为有效规制电子垃圾污染问题，我国通过修订实施《循环经济促进法》《清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》等法律法规，对其回收处理做出了相应规定。

张挺认为，这些法律法规在立法上“借鉴了包括经合组织(OECD)在内的国际组织和发达国家的先进经验，符合世界环境保护法发展潮流”。在具体实践中，它们“不但存在‘执行打折’问题，本身也存在不少问题”。

他以2007年颁布的《电子信息产品污染控制管理办法》为例称：“相关法律法规中的责任主体，虽然包括了生产者、销售者、政府、消费者等，但对责任分担问题规定不明确。比如：该办法规定生产者和制造者共同承担责任，但以怎样的方式共同承担，法条并不明确。”

“我国缺乏对电子垃圾进出口管理的详细法律规定。” 汪安娜也认为，我国现行规制电子垃圾处理及回收问题的“法律规定存在漏洞”。她以《电子废物污染环境防治管理办法》为例称，该办法未将电子污染导致的人身健康损害情况包括在内。

“电子垃圾不仅对环境造成污染，更会严重损害人体健康，法律不能无视电子污染对人身造成的损害。”但汪安娜对《固体废物污染环境防治法》等法规以循环经济为理念，规制电子垃圾回收处理问题的做法表示肯定。

研究自然资源保护和外国环境保护法多年的湖南师范大学资源与环境科学学院教授韩广则有不同看法。他认为，《固体废物污染环境防治法》对政府行政管理规定得较为充分，对行业自律管理不够重视。“它的规定比较原则，与之相关的法规和标准的作用只限于宏观调控上，在经济上缺乏效益性，技术上缺乏科学性，执行上缺乏可操作性。”

张挺对此表示认同。他认为，我国现有法规“重视事前的预防性措施和手段，忽视事后对电子垃圾的回收、再循环问题”。

汪安娜表示，我国现行法条在规制电子垃圾回收处理时“内容模糊，缺乏可操作性”。她以2011年开始实施的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》为例称，该法规尽管确立了废弃电器电子产品实行多渠道回收和集中处理制度等，但对“多渠道回收和集中处理制度”缺乏明确界定，也没有相关的部门规章对具体回收渠道和方式进行规定。

在汪安娜看来，“这会导致相关部门在规范回收渠道的执法过程中无法可依”。张挺分析称，我国现行“规范电子垃圾的法律法规内容较为分散，彼此之间缺乏统筹协调”，其根本原因在于“中国环境立法的‘通病’是规定内容过于原则和抽象，缺乏制度支撑，多鼓励性宣导性用语，少惩罚性强制性规定”。

没有解决问题的“万能钥匙”

“我们首先应该完善现有法律、法规，通过修法及司法解释等解决问题”

据联合国环境规划署的一份报告显示，2020年，我国市场上计算机电子垃圾与2007年相比将增长400%，手机电子垃圾将增长600%。这尚且不算大量西方国家将电子垃圾非法转移到我国的数量。

因此，有学者呼呼，我国应在完善《固体废物污染环境防治法》基础上，尽快建立和完善电子垃圾污染防治法律体系，建立一部专门性法律对电子垃圾规范化处理进行系统、全面、细致规定。

但张挺认为，没有解决问题的“万能钥匙”。“遇到一个‘新问题’，我们的习惯性思维是制定一部‘万能’法律去应对，这是值得怀疑的。我们首先应该完善现有法律、法规，通过修法及司法解释等解决问题。”

目前，“我们处在一个发现现行法不足的阶段”。张挺表示，我国有关电子垃圾的回收、处理问题仍处于探索阶段，“贸然立法只会导致过于频繁地修法、废法、再立法”。

汪安娜对此并不认同。她认为，就我国立法现状而言，短时间内，建立系统、全面的防治电子垃圾污染法律体系仍有困难，但“建立一部专门性法律对电子垃圾规范化处理十分必要，且急需”。

汪安娜建议，我国通过在广东、浙江等电子垃圾污染防治问题高发区，建立地方性法律法规试验区，继而逐步建立一部防治电子垃圾污染的专门性法律。韩光也认为，建立专门性法规更有利于防治电子垃圾污染。

但中国家用电器研究院副总工程师张有良抛出了另一个问题：电子垃圾回收处理的立法规范问题涉及范围广泛，要在政府机构、制造商、消费者之间达成一致十分困难。

张挺也承认，根据生产者责任延伸原则，电子垃圾生产者主要负责产品回收及产品设计阶段的环境考量等，“政府主要负责监管，“消费者应当承担电子垃圾回收责任”。

汪安娜表示，电子垃圾回收问题不仅涉及政府部门、制造商或销售商、消费者利益关系，还涉及垃圾回收企业或个体的利益问题。但从制度执行层面看，目前我国电子垃圾回收站点及网络建立、管理还不健全，也缺乏必要的信息服务平台支撑。

同时，“电子产品生产商、销售商受新法(基金补贴制度)影响，可以采用税收、补贴等政策平衡收益”，这在客观上又抑制了我国处理有毒有害物质技术的发展。

另外，宣传及知识普及不到位也导致“消费者法律意识缺乏，对电子垃圾的分类、回收、再利用等知识欠缺，环境保护意识淡薄”。由此看来，“电子垃圾回收处理规范问题，不但具有重要环境意义，还有经济、社会可持续发展的意义”。

目前，是否需要一部专门法律规制电子垃圾回收与处理问题，学界意见尚难统一。韩光认为，该工作的重要性一直在增加。汪安娜表示，政府、企业、个人三方按照现有法律规范应对电子垃圾回收处理至关重要。

张挺称：“理论上，我们希望经济发展与环境保护协调发展，但现实中很难做到这一点。而且，这样的规定最后结果往往是牺牲环境发展经济，或在不造成致命性环境损害情况下发展经济，有纵容破坏环境之嫌。”他建议，我国在环境立法中删除经济发展与环境保护协调发展条款。

原标题：电子垃圾立法背后的治理路径博弈