倪红日：环保税立法的意义不是简单的“费改税”

最近，国务院法制办就《环境保护税法(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)向社会公开征求了意见。环境保护税是近年税制改革中唯一新建立的税种，表明政府通过税收制度促进绿色发展的决心和实际行动。

环境保护税的意义

从公布的征求意见稿来看，主要内容是将污染物排放收费改为税收，即用税收手段替代收费。但在笔者看来，其意义可能远远超出简单的“费改税”。

第一，直接通过立法，而不是通过政府行政条例方式进行“费改税”，以法律形式对污染物排放进行征税。这是依法治污、依法治税和依法促进环境保护的行动。

对于排污的企业和个人来讲，将受到比污染收费更加严格的法律制约，征税机关和纳税人将在法律框架内，依法征税和依法纳税。这对于限制污染物排放和保护环境，促进企业使用清洁能源和达标排放是一种更加有力度的制度安排。值得说明的是，环境保护税不是以筹集财政收入为主要目的，而是以限制和惩罚污染环境行为为目的。征纳双方应该在法律规定的范围内，严格执法和遵法。

第二，环境保护税不仅仅是针对目前公布的“费改税”范围的特定的几种污染征税，这个税种是一个大“筐子”，未来根据需要，凡是目的在于保护环境的对其他污染物排放征收的税，都可作为新的税目放在其中。比如，现在学术界讨论的碳税等，都可能在必要时，成为环境保护税的新税目。所以这个税种的建立在税制完善上具有现实意义。

第三，从上个世纪70年代前后起，世界许多国家提出和践行税制绿化行动，开征涉及促进节能减排的碳税、气候变化税等税种。我国在借鉴国际经验的同时，结合实际，决定开征环境保护税，迈出了绿化税制的重要一步，这是税制上的重大进步，在我国税制绿色发展中具有里程碑意义。

环境保护税面临的挑战

第一，环境保护税的最大挑战来自对该税的征管。环境保护税在计税依据上需要准确地监控和计量污染物排放量。在实行对污染物排放收费制度的情况下，企业的排污量和收费数量的监测和计算是由环保部门负责的。在实行“费改税”后，环境保护税的征管如何实施呢?排污尤其是气体排污的测量需要专业的技术设备和手段，税务机关本身并不具备这些设备和手段，需要环境保护部门的配合和支持。征求意见稿的第五章第十五条规定：“环境保护主管部门依照本法和环境保护有关法律法规的规定，履行对应税污染物监测、监督和审核确认的职责，协同税务机关做好环境保护税的征收管理工作。”

具体的征管模式在征求意见的说明中是这样表述的：

按照“企业申报、税务征收、环保协同、信息共享”的征管模式，征求意见稿规定，纳税人向税务机关申报纳税，对申报，对申报的真实性和合法性承担责任;对重点监控(排污)纳税人和非重点监控(排污)纳税人进行分类管理;税务机关发现纳税人有申报数据明显不实、逃避纳税等行为的，可提请环保部门审核纳税人的污染物排放情况;环保部门和税务机关建立相关信息共享机制。

根据征求意见稿第五章的规定，笔者对该征管模式的概括是：纳税人自行申报和纳税，环境保护部门负责核定，税务机关负责征收。这一模式的特殊之处在于，针对计税依据的核定，关键需要税务机关和环境保护部门的协作。这对于我国多年来各个政府部门之间普遍缺乏协作关系是一个考验，也是这届政府加强国家治理的一个实际步骤。所以，环境保护税法的颁布和实施关键是政府各个部门之间要依法做好协调和信息共享。

下一步的个人所得税、房地产税制度的改革和完善，关键也在于政府各个部门之间的信息共享和协作。环境保护税法的先行实施，将为其他税收制度改革提供宝贵的经验。

第二，把握好环境保护税的功能定位。这个税种的主要功能不在于为政府筹措财政资金，其最主要功能是限制污染物的排放，同时将该项税收原则上用于环境保护方面的政府支出。在环境保护税征收之后，需要把握好这种定位，既要按照税法规定严格征管，又要防止征收“过头税”。从长期看，随着各项环境保护措施的到位，该税种的收入应该呈现下降和减少的趋势。税务机关和环境保护主管部门应该对环境保护税收入的走势作定期的分析和研究。

作者：国务院发展研究中心研究员

原标题：倪红日：环保税立法的意义不是简单的“费改税”