【聚焦】土壤修复上万亿资金谁来出？

继大气污染防治后,土壤环境污染成为我国下一步治理的重点。编制《土壤环境保护和污染治理行动计划》(简称“土十条”)被列为环保部今年重点工作之一。5月,环保部科技标准司副司长刘志全在参加中国环博会高峰论坛期间透露,“土十条”在征求了有关部门和地方政府意见、经过几十稿修改完善之后,已由环保部提交国务院审议,预计年内或明年初出台。

国家将通过出台“土十条”这一契机,酝酿财政、税收、贷款优惠等一系列鼓励政策,以促进和规范土壤污染治理领域政府和社会资本合作,并逐步将土壤污染防治领域全面向社会资本开放。有分析人士认为,从中长期考量,若“土十条”发布之后,带动的投资预计远超5.7万亿元,将有效缓解土壤修复资金不足问题。此前,环保部生态司司长庄国泰曾表示,土壤污染防治需要的资金量非常大,至少需要上万亿、几十万亿的投入才行。但“十二五”期间,我国用于污染土壤修复的中央财政资金仅300亿元。

1、资金投入少耕地修复缓慢

在不同的土地类型中,耕地是与人们日常生活息息相关的。早在2011年10月召开的十一届全国人大常委会第二十三次会议上,时任环保部部长周生贤披露,中国受污染耕地约1.5亿亩;2013年12月,国土部副部长王世元表示,全国中重度污染耕地大体在5000万亩左右。北京大学环境科学与工程学院教授刘阳生曾表示,如果按照每亩耕地3万元的修复成本计算,修复5000万亩中重度污染耕地需要1.5万亿元。更何况,多数企业的修复报价不止3万元,“至少要5万元才能保本。”在刘阳生看来,应该鼓励社会资本进入耕地修复产业。

但由于污染面积大、修复耗资巨大、修复周期长且收益较低,社会资本投身耕地修复领域的动力不足。广东万山土壤修复技术有限公司总经理李翔告诉南方农村报记者,相比场地修复,耕地修复收益太低,民间资本不太愿意做,也不可能指望农民出钱,“耕地被污染,农民本身是无辜的,是受害者。”因此,目前我国耕地修复均属于“示范工程”,即由政府出资。从现有的一些耕地修复项目也可见端倪。

案例一

2011年3月,广西启动大环江流域土壤重金属污染治理工程项目。项目涉及1280亩农田,总投资2650万元,中央财政补助2450万元,剩余的200万由市、县财政配套。2014年4月,我国正式启动重金属污染耕地修复综合治理,在湖南省长株潭地区开展170万亩重金属污染耕地首批修复试点,这也是目前我国唯一大范围实施的耕地修复试点项目。为此,中央财政安排了专项资金11.56亿元,支持长株潭地区污染耕地开展修复治理和种植结构调整试点工作。

案例二

汕头市贵屿镇于2012年3月开始推进环境污染综合整治,是广东比较早开展耕地治理与修复的点。汕头市环保局副局长蔡怒潮告诉南方农村报记者,贵屿土壤修复示范工程涉及土地212亩,直接成本是977万元,其中96亩农田的植物修复占了578万元,“加上修复前土壤检测、方案制定的开支,总耗资达1200万元,这些资金都来源于上级财政。”

案例三

5月,石碣镇陈屋基村50亩连片菜地成为东莞市重金属污染农田土壤治理与修复试点示范工程,项目实施时间为2015年6月至2018年6月,总投资377.26万元,其中中央资金187.26万元,地方财政配套资金190万元。

“耕地修复更多的是公益性的,应该由政府和社会推动,完全靠市场化比较难。”农业部华南耕地保育重点实验室主任、华南农业大学资源环境学院副院长李永涛教授告诉记者,要解决大面积耕地污染问题,资金仍是绕不过的一座大山。如何把民间资本引进来,要考验政府的智慧。

2、场地修复是趋势

土壤污染修复以场地修复和耕地修复为主。与大面积的耕地污染相比,场地污染具有面积相对较小、污染集中、污染浓度高等特点,要运用高成本的物理化学技术修复。

“虽然修复成本较高,但场地修复是个大趋势。”李永涛表示,随着城镇化的推进,曾经的污染场地大多成了城市核心区,土地价格飙涨,修复资金来源相对容易,可以通过商业化运作。因此,政府和企业参与的积极性较高,城市污染场地修复项目也在急剧增加。据报道,2009年我国的土壤修复项目不到20个,到2014年这一数字增加到接近400个,其中场地污染修复项目占了60%左右。

按照环保部《关于加强土壤污染防治工作的意见》精神,对污染企业搬迁后的厂址进行开发利用的,必须进行土壤风险评估、修复和治理,按照“谁污染、谁负责”的原则,由造成污染的单位和个人负责修复和治理。

5月29日,广州钢铁企业集团有限公司发布“广钢白鹤洞地块污染土壤修复项目”招标公告,要求对广钢白鹤洞地块南区污染土壤原位清挖、修复、处置;对地块北区复合污染土壤进行修复、处置。预计发包价为4600万元,资金由企业自筹,修复周期为443天。根据广州市规划委员会2013年8月通过的《广钢新城控制性详细规划》,该地段整体改造之后,可出让总用地156.4公顷,可建总建筑面积660.6万平方米,广州钢铁厂鹤洞厂区将变身高档住宅区。

然而,“谁污染、谁负责”在面对历史遗留的土壤污染问题时往往会失效。随着原有责任主体的“消亡”,其很难再履行修复出资义务。因此,场地修复的资金部分靠政府兜底,部分由参与开发的受益企业承担。

案例一

广州氮肥厂地块就是一个很好的佐证,它是广州第一块成功完成土壤修复的住宅用地。因企业破产倒闭,广氮地块被纳入政府储备用地,并规划做保障性住房,用地性质由工业性质转为居住性质。整个广氮地块的土壤修复耗资超过600万元,全由广州市土地开发中心承担。2011年修复完成之后,部分地块已用于商业楼盘开发。

案例二

由原武汉染料厂改建的化工工业园在2009年关门之后,成为了媒体笔下的“毒地”,直到2012年国家发改委把全国第一个重金属污染土壤治理与修复试点示范工程放在这里。由于受重金属和有机物的双重污染,这块位于武汉市中心城区、面积仅262亩的土地,修复费用达1.88亿元。该地块由武汉中央商务区投资控股集团有限公司所储备,因此该公司也成了治理单位。修复资金中,除了中央预算内投资支持5640万元外,企业自筹13185万元。