山东宁阳财政改革试点PPP 实现“1+1+1>3”

亭台轩榭，小桥流水，苗木葱茏，乍看上去，即将开园的复圣公园与其他并无不同，但这个拥有16000余株树木的“植物园”，正是山东省泰安市宁阳县最早按PPP模式运行的项目之一。

一些公益或半公益事业项目，各级政府一直想做、但却苦于能力不足。复圣公园项目是去年着手实施的，当时建公园的消息一出，得到了宁阳民众普遍欢迎。

但公园建设需要上亿元资金，对于宁阳这样一个并不富裕的县城来说，无疑是非常困难的。PPP模式不仅可以缓解政府财力不足、债务负担重的困境，也为民间资本开启了新投资出口。今年年初，县里决定在此基础上试点PPP模式，并找到了意向方岭南园林股份有限公司，双方一拍即合。

当然，这一合作中还有关键的一环——“特殊目的公司”。山东宁阳统筹城乡发展有限公司和岭南园林股份有限公司合作，注册成立特殊目的(SPV)公司岭南园林股份泰安分公司，岭南园林出资3.38亿元，统筹公司出资0.37亿元，双方按比例分红。

对于投资收益，复圣公园是承担的城市水资源综合利用项目中的一环，项目还包括工业用水净化厂、水系综合治理及复圣公园周边道路提升工程，其中公园商业设施房租年收入1022万元，曲艺中心门票收入约200万元，工业水厂项目年收入2920万元，收益还是可观的。

这一模式解决了财政资金不足的问题，又盘活了社会资本，取得了政府、社会资本和公共服务三赢的“1+1+1>3”效果。

PPP模式不是甩包袱，它完成了政府职能由深度参与到放手市场的转变，是一种全新的管理模式。旧融资模式是“融资—项目—融资”，而PPP是“项目—资本—融资”，推行的目的是为更好地向公众提供公共产品服务，政府部门工作重心也从具体项目运作转移到了规则程序、运营监管和法制信用环境上来。

推广PPP是个大系统工程，今年3月份，当地设立了PPP办公室，组建了PPP项目库，协调发改、住建、水务、国土、交通等部门对全县在建、拟建项目等收录入库，形成了部门“大合唱”，目前项目库已储备项目14个，总投资额97.62亿元。

SPV公司作为政府与社会资本的合作载体，保证了财政“四两拨千斤”。公司把所有股权都清晰归属，政府和社会资本在稳定的法制化环境下互利共赢。14个PPP项目中，污水处理、垃圾发电、水资源综合利用等9个项目均已成立SPV公司，正在快速推进。

与社会资本合作进行公用事业供给是好事，但如何能防范风险，避免政府“兜底”?

这不是简单的政府找到新资金来源，是政府找到新社会资本与企业合作，和专业机构合作，实现1+1+1大于3。专业机构包括法律顾问、工程咨询顾问等，这些主体拿自己的相对优势，去对付项目里最容易掌控和消化掉的风险，能够把原来打包的风险分化“让企业‘盈利而不暴利’，才能有效防范风险。”

对于科学定价的问题，也是费了不少心思。该县采用上下限定价方法，每三至五年根据项目收益率、运营成本等重新确定价格。经过政府、社会资本、第三方监督协商，确定PPP项目收益率范围8%—12%，当项目收益低于8%时，政府对项目进行补贴;高于12%时及时调整收费价格，确保不损害公共利益。

就在前几天，宁阳县生活垃圾焚烧发电厂建设正式开工，解决了该县之前垃圾填埋占地面积大、选址困难的问题。安徽盛运环保股份投资2.25亿元，县政府投资0.97亿元，一期年发电量5100万度，加上垃圾处理的政府补贴，预计年收入4759万元。

虽然PPP模式早已出现，但对我国很多县级而言还属于新兴事物。政府和社会资本合作不仅是微观层面的‘操作方式升级’，更是宏观层面的‘体制机制变革’。现在模式尚处于起步阶段，从国家层面制定的PPP法律内容仅限于范围的界定、流程等问题，还没有统一的原则性做法和较强的法律效力，政府部门在项目选择和投资上仍非常谨慎。

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