张益：向土壤污染宣战 中国政府在行动

高点位超标的污染比例，可谓“重”;

万亿级规模的市场预期，可谓“大”;

上千家公司的争相介入，可谓“热”;

多学科协同的系统工程，可谓“难”;

缺机制少钱的修复市场，可谓“乱”。

现在，被掀起神秘面纱的中国土壤污染防治，正带着这些标记进入2015年的“国际土壤年”，进入社会各界高度关注的视野。

天无不覆，地无不载。但天空不能雾霾如盖，大地不能厚土载污。全国土地日，向土壤污染宣战，中国政府在行动!

一、土壤环境令人担忧

2014年4月17日环保部和国土资源部联合发布《全国土壤污染状况调查公报》，2014年12月17日农业部和国土资源部同日发布《全国耕地质量等级情况公告》和《全国耕地质量等别调查与评定主要数据成果的公告》。

综合环保部、国土资源部和农业部的三份公报，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染十分严重，全国土壤污染超标率达16.1%，在工矿业废弃场地土壤环境问题突出的同时，耕地土壤环境质量更加令人担忧。

公告显示，全国耕地退化面积比例超过40%，七至十等的劣质耕地比例达到27.9%，耕地土壤点位污染超标率达到19.4%，耕地质量整体表现为“四成退化、三成劣质、二成污染”的“四三二”状态。

全国土壤污染总体呈现出“老债新账、无机有机、场地耕地、土壤水体”等并存交错和复合污染的严峻局面，因此从国家层面更加重视土壤污染防治问题、尽快启动土壤污染防治工作已经刻不容缓。

二、立法速度明显加快

建立健全有效的土壤环境保护法律法规和标准体系是开展土壤污染防治的基础，近几年我国十分重视相关立法和建标工作，并取得初步成效。

2014年2月环保部发布《污染场地土壤修复技术导则》等5项标准，4月通过的《环境保护法》修订案增加了土壤修复的内容，《土壤污染防治法》被列为全国人大第一类立法计划项目，《土壤污染防治行动计划》(土十条)获环保部原则通过，5月环保部发布《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》，国土资源部发布《土地整治蓝皮书》，10月《土壤污染防治法》形成建议稿，11月环保部发布《工业企业场地环境调查评估及修复工作指南(试行)》。

尽管目前法律、法规和标准建设在总体上尚处于初级阶段，尽管《土壤污染防治行动计划》(土十条)的发布尚需时日，但近几年立法速度明显加快是大家都看得到的事实，国家在宏观政策层面支持土壤污染修复行业长远发展的大背景和大环境是确定无疑的。

三、市场空间期待释放

由于相当一部分农林牧用地(耕地19.4%、林地10.0%、草地10.4%)和工矿业场地(重污染企业用地36.3%、工业废弃地34.9%、采矿区33.4%、工业园区29.4%)等污染严重，还有更多的传统产业正面对或将面临降产能、转产、搬迁或关停的现实处境，加上政府、公众和企业等对土壤污染、食物安全、生活环境等问题的关注度越来越高，这些都给我国土壤污染修复工作带来巨大的市场需求和想象空间，普遍预计可形成万亿级的市场规模。

根据《全国土壤环境保护十二五规划》，在"十二五"期间，中央财政计划拨款300亿元用于全国污染土壤修复,按常理应可带动近千亿地方配套资金投入，但在目前责任主体和商业模式等尚不十分明朗的情况下，很多地方政府对资金投入的积极性并不高，大多数企业也是着眼于眼前利益，大家都在等待市场打开释放的时机。

据统计，目前国内土壤修复产业产值仅为环保产业产值的1%左右，这一数值远低于发达国家30%左右的水平。“与大气污染、水污染治理相比，我国的土壤污染治理几乎没有起步，总体差距较大。但一旦市场打开，规模将远远大于大气和水污染的治理。”环保部生态司司长庄国泰曾这样表示。

四、试点情况并不理想

2013年1月，国务院办公厅印发《近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》，明确近期以大中城市周边、重金属污染防治重点区域、集中式饮用水水源地周边等为重点，开展土壤污染治理与修复试点示范。

目前国内的土壤污染修复试点，主要集中在具备较大商业价值的城市棕色地块，或能找到较明确责任主体的工业污染场地，以及部分可能严重影响食物安全的农村污染耕地。第一类基于房地产开发需求目前主要采用的“挖、运、填”做法多少显得有点急功近利，第二类还存在商业模式不够清晰和地方资金配套不力等瓶颈问题，第三类目前主要为由国家财政出资在部分地区开展污染耕地修复试点示范的短期行为。

据初步统计，2013年实际投放市场的土壤污染修复试点规模仅50亿左右，2014年也只有150亿左右，与市场预期的规模存在很大差距。

总体而言，同样作为国家污染防治“三大战役”之一的土壤污染防治，与大气污染、水污染防治相比，进展落后很多。“雷声大、雨点小”、“理想很丰满，现实很骨感”等时尚用语成了目前国内土壤污染修复行业的真实写照。

中国国际工程咨询公司于晓东认为，“我国土壤修复领域目前存在三大问题，首先是缺乏顶层设计，治理思路不清晰;其次是地方虚增建设规模和投资额度现象严重;第三是地方资金配套缺口较大，基本上是在套中央资金。”

五、企业竞争优胜劣汰

总体而言，我国污染土壤修复工作起步较晚，尚未形成良性的产业链条，整个产业市场目前基本处于信息封闭化和竞争无序化的状态。但从中远期看，由于从业土壤污染修复需要较大的资金投入和专业的技术设备，它还是一个需要多学科协同的复杂系统工程，因此对于企业来讲，土壤污染修复领域的资金壁垒和技术壁垒都是较高的。

近几年，众多资本和企业瞄准这一新兴行业的巨大潜在市场，纷纷进入土壤污染修复行业寻找发展机会，但在经过5-10年群狼乱舞的局面和大浪淘沙的洗礼以后，或许会逐步形成相对于其他环保领域更高的行业集中度。只有同时拥有“先进的适用技术和成套装备、强大的投融资能力和工程管理能力、良好的政府关系和内部机制”这三个要素的企业，才具备在未来土壤污染修复行业的市场激烈竞争中生存下来并做大做强的条件。

环保部固体废物和化学品管理技术中心副总工程师臧文超认为，“土壤修复行业很多都是隐藏工程、地下工程、良心工程，其生态环境影响可能需要很长时间才能显现，所以尤其需要行业自律和责任追究。”

六、技术发展因地制宜

以土石方工程为主要手段的异位修复方式具有快速、简便、有效的特点，在近几年的城市棕色地块和工业污染场地修复中发挥了重要作用，并仍将在今后继续发挥积极作用，但应切实加强异位运输和修复作业全过程的监测监管，严格防止二次污染或污染转移。

与严峻的土壤污染形势相对应，我国的土壤污染防治技术尚显薄弱，未来从技术发展和市场需求分析，对于工业场地，目前亟待开发和推广低成本、高效率的依托综合集成和先进设备的原位或现场异位修复技术;对于农村耕地，目前亟待开发和推广低成本、环境友好的原位固化/稳定化技术和植物/生物修复技术。

“在加强技术研发的同时，一要注重引进、吸收、消化适用于国情的国外先进技术，实现综合集成创新;二要注重搭建土壤环境的国际交流与合作平台，加强修复技术的引进与本土化，加快带动土壤修复新兴战略产业的发展。”中国工程院院士赵其国这样认为。

七、循序渐进切忌浮躁

因为土壤污染修复具有重投资、重技术的行业属性，并具有隐蔽性、复杂性、长期性、累积性、不均匀性和难可逆性等特点，且基本没有运营管理的长期回报，因此能否尽快建立完善的政策标准、设立专项的信托基金、界定合理的责任主体、形成创新的商业模式、开发适宜的技术装备等，是促进我国土壤污染修复市场破土释放，逐步解决法律、资金和技术等难题，并保障其健康和长远发展的关键所在。

特别需要提醒的是，由于其独特的行业属性和技术特点，决定了土壤污染防治工作务必冷静、科学和循序渐进;切忌浮躁、激进和盲目冲动。“与大气污染、水污染相比，土壤污染治理起来成本更高、周期更长、难度更大。”中国环境科学研究院总工程师李发生这样表示。

八、防治结合分类管理

在过去很长一段时间里，土壤污染问题一直在我国没有得到足够的重视，直到近年来“镉大米”“毒生姜”“癌症村”“砷中毒”等严重土壤污染事件的发生和突发性环境公共事件的曝光，才使得土壤污染防治真正引起社会公众的重视。

由于土壤既是污染物的汇，也是污染的源，所以相对于污染土壤的修复，更重要的是污染源控制和风险管控，要以不再形成新的污染为首要目标，对已经形成的污染迅速和有效地加以风险控制，不再任其迁移和转移，并严格管控在修复过程中产生二次污染。

在土壤污染防治工作中，“吃”和“住”，即农用地和建设用地土壤污染防治，是两个工作重点。耕地土壤质量安全是农产品安全的首要保障，建设用地、特别居住和商业用地安全是人居环境健康的重要基础。

当前，我们亟需通过立法规定：对于确认受污染较严重的农村耕地，禁止种植任何可能进入食物链的农作物;对于拟开发利用的污染场地，未经开展环境调查及风险评估的、未明确治理修复责任主体的，禁止进行土地流转;对于污染场地未经治理修复的，禁止开工建设与场地修复无关的任何项目。

目前我国对土壤环境管理的基本思路是，采取“分级、分类、分区”方式管理，对于受到轻微污染、中度污染和重度污染的土壤要采取分类管理，在整个管理思路上实行“防、控、治”三位一体的策略。

九、明确目标探索模式

土壤污染修复的发展趋势是：一是将从以污染物总量控制为目标，到以污染风险评估和管控为导向，并通过制定和实施相应机制来达到刺激地区经济发展的目标;二是将从主要针对单一污染物或单一介质，到兼顾多种污染物复合或混合污染，并兼顾土壤、地下水、农田耕种和作物生长等的综合治理。

我国土壤污染防治的中期目标是：利用六至七年时间，使土壤污染恶化趋势得到遏制，全国土壤环境状况稳中向好。具体地说，就是使农用地土壤环境得到有效保护，污染严重耕地实现有序休养生息，建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤污染防治试点示范取得明显成效。

而要实现这个中期目标，当前我们亟需要做的是，在明确责任主体和质量标准的前提下，按照“谁污染，谁负责”、“谁受益，谁修复”或“谁开发，谁出资”等原则探索符合市场规律的商业模式，鼓励与引导社会资本投入到土壤环境保护事业中，切实改变当前土壤污染防治主要由中央财政投入的单一局面。

十、加强建设推进发展

总体而言，对于土壤污染修复，目前谈论的声音和关注的企业都非常多，预测的市场规模非常大，众多资本也等候在外磨拳擦掌、蠢蠢欲动。但是客观分析，相较于欧美40多年的发展，现阶段我国土壤修复产业尚属发展初期的新兴行业，还没有很好的基础积累和技术储备，更缺乏有效的法律法规标准及环境管理框架体系，要形成真正意义上的土壤修复产业还需要政府、企业和社会各界一起共同努力，还需要走较长的一段并不平坦的路程。

未来，为了推进我国土壤污染防治工作的健康、有序和可持续发展，应着力加强“摸清底数、完善制度、创新技术、提升能力”等四个方面的基础建设。

摸清底数，就是要在2014年全国土壤污染状况调查公告的基础上，组织开展土壤污染状况详查工作，全面会诊土壤污染现状，尽快摸清土壤污染家底，为进一步搞好土壤污染防治规划和污染治理修复提供科学依据。

完善制度，就是要通过出台“土十条”和推进土壤污染防治立法，建立部门制度，完善相关标准，使土壤环境保护和治理工作有章可循，有据可依。

创新技术，就是要不断加大土壤领域科研投入，不断完善土壤修复技术、防控技术、风险管控技术等，加强技术支撑。

提升能力，就是要加强土壤环境监测和监管能力建设，建立土壤环境例行监测制度，设立土壤环境质量监测国控点位，建立“统一监管、分工负责”的土壤环境管理体制，加强部门联动，形成监管合力，共同推进土壤环境保护。

原标题：张益：向土壤污染宣战 中国政府在行动