别让PPP成地方政府融资平台

当前，从国家层面到地方，政府和社会资本合作(PPP)模式(以下简称“PPP模式”)正以加速度推进。国家发改委近期公开发布一批PPP (政府和社会资本合作) 推介项目，总投资额高达1.97万亿元。中央级的引导示范性PPP基金，日前已经获得财政部审批，择日将下发相关文件，预计引导基金的规模约为500亿元。

PPP注定成为2015年的一个热词。“PPP”模式热中需理性对待，要强化效率、效益、公共利益等约束机制，防止PPP项目进入市场化运作领域、异化为地方政府新的融资平台。

第一，强化效率约束机制，防止公共产品盲目过量、低效供给。其实，PPP的核心意义并不止于减轻政府财政负担，而是引入竞争机制、市场价值投资理念、市场风险意识等，提升公共产品的营运能力，提高公共产品的供给效率。近年来，政府投资的一些项目不注重经济效益和社会效益，运行效率低下，沦为官员的“政绩工程”，成为地方财政的包袱。因此，PPP项目必须强化效率的约束，遏制公共产品的盲目过量生产和低效率现象。

第二，强化效益约束机制，防止偏离公允价值。项目收益应优于传统模式，PPP项目要进行精准的效益分析、财政承受力等方面评价，剔除资金成本与合理收益，PPP模式的成本不能远超出政府直接投资，否则就背离了公允价值、偏离公共利益。虽然PPP项目通常属于垄断性领域，但仍需通过竞争压力以提升其绩效能力，比如在具有相关性产业或不同地区、性质的公司中，建立横向绩效比较机制。

第三，强化公共利益约束，防止以侵害公共利益来实现“利益最大化”。应该说，政府与社会资本投资主体的利益诉求是不同的，政府承担“守夜人”角色，需追求公共利益最大化;而社会资本投资主体的企业本质特征，需追求商业利益最大化。目前，PPP项目多是供水、供热、环保等准公共产品领域，具有自然垄断属性，公众担心采用PPP模式的公共产品价格出现不合理的上涨，最终由老百姓买单。因此，PPP项目需强化公共利益约束，完善激励性定价规则，鼓励PPP产品的利润合理增长，建立在企业生产率的增长上，而不是简单地“羊毛出在羊身上”。同时，优化对PPP项目的外部约束机制，比如引入公众参与定价机制等，打破由政府、社会投资主体双边垄断的委托-代理关系，防止出现道德风险和内部人控制等侵犯公共利益。

第四，严格边界范围约束，防止介入市场化运作领域。当前，全国兴起一股PPP热潮，但并不是所有项目都适合采用PPP模式，或者说并不是所有项目都需要采用PPP模式，相关部门必须严格界定PPP项目的边界范围，尤其需要警惕PPP模式过度泛化应用，挤压正常的市场竞争机制。要防止一些地方政府将原本交由市场运作的项目，包装成PPP项目，将一些稀缺资源与PPP项目捆绑开发，将一些原本要求政府完全投入的纯公共产品，以PPP模式逃避责任，这与完善市场机制的改革精神是相违背的。

第五，强化风险控制意识，避免异化为新的融资平台。目前，个别地区有一种将PPP项目异化融资平台的不良倾向，一些地方政府出于争取财政资金和银行贷款倾斜支持的考虑，从融资角度进行PPP模式方案设计，一般不考虑项目周期全过程的风险控制及合作伙伴关系的建立。

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