工业水污染防治立法难题待解

依据《水污染防治法》，我国实施的是“统一监管，分工负责”的水污染防治管理模式。统一监管部门为县级以上人民政府环境保护主管部门。水利、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，按照各自的职责，对水污染防治事项进行管理。在尚无专门立法的情况下，工业水污染排放管理体制应适用《水污染防治法》所确立的模式。

尽管城镇生活污水的排放量要高于工业废水，但是由于工业废水的成分极其复杂，不仅难以净化，而且治理困难，其对水环境的影响要远高于城镇生活污水。因此，能否对工业污水排放行为进行有效管制，在很大程度上影响到我国对水环境的治理效果。

我国工业水污染防治立法存在的问题

首先，立法目的严重偏失。立法目的是立法理念的具体化，同时为基本原则的设计和相关制度的构建指明了方向。依据《水污染防治法》，其立法目的主要有“防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全”和“促进经济社会全面协调可持续发展”两项。简而言之，即“保护环境”和“促进可持续发展”。由于可持续发展的度很难把握，其本意常常被曲解，可持续发展往往成为发展经济的代名词。若同时把保护环境和发展经济作为立法目的，不能不说这两者之间是存在冲突的，在实际执行中，后者往往占据优势。立法目的存在偏差，会导致调整污水排放行为的《水污染防治法》并非以保护水环境质量为目标，而是为实现水资源利用经济利益最大化提供法律保障。因此，在这一立法目的指导下构建的总量控制、排放标准、排污收费等相关制度的实施效果也会大打折扣。

其次，法律规定不完善。我国防治工业水污染的相关法律规定存在很多问题，主要表现在管理体制和制度设计两方面：

一方面，管理体制不健全。与管理体制相关的法律规定主要存在以下问题：一是规定存在重大疏漏。《水污染防治法》在划分监管职责时，未把工业主管部门纳入其中，而工业又是排污大户，由于缺少明确的法律依据，工业主管部门的地位很尴尬。二是监管部门关系难以协调。环境保护部门和其他具有环境保护职能的部门都属于县级或以上人民政府的职能部门，行政级别往往相同，不存在谁领导谁的问题，在实践中往往会出现有利则争、无利则推诿的尴尬局面。三是缺少流域统一管理。在现行工业污水排放管理体制下，是以行政区域划分监管职责。基于这种人为的分割，各行政区仅需对河段断面水质负责，无需过多考虑上下游的利益，其治理水污染的积极性往往不会太高。

另一方面，制度设计问题较多。与法律制度设计相关的规定主要存在以下问题：一是重惩罚轻激励。按照现行立法，超过排放标准或总量控制指标排放污染物的企业会受到相应的惩罚，如缴纳罚款。然而，达标排污的企业或者少排污的企业却很难在现有的法律框架下得到相应的奖励，企业减排意愿不强。二是重实体轻程序。我国环境保护立法

普遍存在重实体轻程序的问题，工业水污染防治立法也不例外。现行立法仅规定了生态补偿的补偿方式和补偿对象等实体要素，却缺少相应的程序性规定，造成这一制度形同虚设。三是重行政轻经济。在对工业污水排放进行管制时，现行法律制度多属于行政管制措施，缺乏经济调控措施。生态补偿虽属于经济调控措施，但是由于其缺乏实践性，在工业水污染防治领域难以落实。四是重发展轻环保。与欧美等发达国家相比，我国水污染物排放标准和总量控制指标明显较低。较低的排放要求可以减轻企业负担，但是很难扭转水环境质量持续恶化的趋势。再者，我国排污费征收标准通常要低于企业治理污染的费用。

第三，法律实施效果不佳。除了管理体制和相关制度存在问题外，影响立法实施效果的因素还有以下几方面：一是缺少配套性规范。在工业污水排放管制领域，虽然我国实施了一系列相关立法，但是由于缺少配套性规范，很多法律规定难以实施。例如，由于缺少与工业污水排放管理体制相配套的法规、规章或实施细则等，现有管理体制存在的部门职责不清、协调机制不明等问题尚未得到解决，管理机制运作效率较低。二是地方保护主义盛行。为了促进本地区经济繁荣发展，一些地方政府甚至无视环境保护，降低市场准入门槛，环境影响评价仅是走过场，新建企业存在很多隐患。即便一些企业超标排污或者造成污染事故，地方政府也通常会持纵容态度，很少实施限期治理或责令关闭等惩戒措施。三是企业社会责任缺失。在激烈的市场竞争中，很多工业企业并没有树立正确的发展理念，一味追求经济利益，千方百计降低生产成本，如不正常使用水污染处理设施、闲置设施甚至擅自拆除，造成污水超标排放。更有甚者，一些企业私自设置暗管、渗坑、渗井等偷排工业废水，对地表水和地下水造成了严重污染。

我国工业水污染立法的建议

第一，修改立法目的。受制于《水污染防治法》的双重立法目的，在排污收费等制度实施的过程中，一旦出现环境利益与经济利益相冲突的局面，前者往往会让位后者。尽管立法实施已经近30年，但是我国的水环境质量没有得到根本改观。因此，急需修改《水污染防治法》的立法目的，以有效指导水污染防治工作。在对立法目的进行修改时，建议去掉“促进经济和社会的可持续发展”，仅保留“防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全”，将双重立法目的变为单一立法目的，确立环境保护的优先地位，将其作为处理环境保护和经济发展的标尺，以此为指导重构工业污水排放管制制度，彻底扭转工业水污染治理过程中存在的重发展而轻环保的现象。

第二，完善相关规定。针对管理体制及相关制度存在的问题，建议采取以下措施予以完善：

一方面，完善工业污水排放管理体制。一是明确工业主管部门的法律地位。由于工业污水排放源种类较多且构成复杂，建议尽快明确工业主管部门的法律地位。此外，应根据具体事项，对工业主管部门的职责做出差异性规定。在工业水污染防治领域，建议将工业主管部门纳入主管部门，与环保主管部门一同指导、协调和监督工业水污染防治工作。在其他领域，工业主管部门应以分管部门的角色出现，配合其他部门，在其职责范围内做好相关事项。二是明确相关部门的职责。在确定好管理部门分工后，立法还要对主管部门和分管部门的具体职责、部门协调机制做出规定，明确各部门在工业污水防治中应承担的职责，提高管理机制的可操作性。三是加强流域统一管理。跨行政区域河流、湖泊和水库所在地的人民政府，可以考虑建立联席会商制度。在会商时，由共同的上级人民政府主持，一同协商跨行政区域的水污染防治事项。在实施会商制度的同时，建议配套实施区际生态补偿机制，以调动上游区域治理水污染的积极性。

另一方面，完善工业污水排放相关制度。一是在惩戒的同时，要注重激励。建议实施排污权交易机制，在总量控制的前提下，鼓励企业出卖盈余的排放指标，以调动企业改进污染治理技术的积极性。二是坚持程序和实体并重，增强制度的可操作性。在设计生态补偿等制度的实体要素时，还要注重程序要素的设计，增强相关制度的可操作性，避免出现有法律规定却无法实施的困境。三是加强制度创新，构建多元化的管制体系。建议全面推进排污费向排污税的改革，对于直接向水体排放污染物的工业企业征收排污税。同时，在采用一般性税收政策的同时，还应大量使用特别税收政策(重税、减税和免税)，用差异化的税收价格激励企业减少水污染物排放。

第三，推进法律实施。针对法律实施中存在的问题，建议从以下几方面增强相关立法的实施效果：一是加强配套性规范设计。完善的工业水污染防治法律体系，应当由法律、法规、规章等不同层级的立法构成。建议尽快完善与管理体制、跨区域水污染防治、生态补偿等相关的行政法规和部门规章，明确政府职责以及企业的权利和义务，提高相关立法的可操作性。二是打破地方保护主义。在对地方人民政府及其负责人进行考核时，建议增加水环境保护目标责任的比重，激励地方政府转变发展理念，把环境保护作为优先考虑事项。三是加大对违法企业的处罚力度。为了减少企业违法排污现象，建议加大对违法企业的处罚力度，进一步提高罚金而且不设上限，彻底改变守法成本高、违法成本低的局面。对于造成严重污染事故的企业，应当及时追究肇事企业和相关责任人的行政责任或刑事责任。

作者单位：中国电子信息产业发展研究院

原标题：工业水污染防治立法难题待解