中金公司：中国PPP模式的梦想与现实

简单而言，PPP就是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系;从广义概念上讲，在完全由公共部门提供公共产品和完全由私人部门提供公共产品这两个极端之间的任何一种形式都属于PPP的范畴，PPP的合作形式主要分为外包类、特许经营类和私有化类三类，私人部门承担的风险依次递增。财政部和发改委并没有对PPP的具体合作形式做非常严格的限定，从目前各规范文件的描述来看，国内正在推广的PPP的合作形式应主要以特许经营类为主。

我们理解合作方应不限于民营和外资，也包括商业化的国有企业。需要强调的是，PPP的合作形式只是PPP模式的表现，其核心是提升公共品的供给效率，如果引入私人部门后，公共品的供给效率能够得到提升，即达到1+1〉2的效果，那么就适合或者说应当采用PPP模式，否则就应该由政府部门独立承担公共品的供应职责。从这个角度看，PPP的众多合作形式都应体现出以下共同特征：一是公共部门和私人部门在合作中以提升公共品效率为一致目标;二是合作中利益共享;三是合作中风险共担。从更深入的层次讲，PPP模式是一种促进提高公共部门综合效率的管理模式，而不仅仅是一种合资形式，更不能简单粗暴地理解为单纯的融资工具。

PPP的多方共赢意义与实现前提当前背景下推行PPP模式具有多方面意义：一、引入PPP模式，社会资本主要承担建设、运营和相关投资，由使用者和政府部门进行后期付费，有助于直接提升政府的当期偿付能力，与地方政府财政收入现金流更匹配。二、PPP模式通过整合项目全生命周期的责任和风险，引入具有关键性互补优势的市场化主体，加强风险控制和创新能力，优化资源配臵，提升供给效率。三、通过PPP模式放开和鼓励社会资本参与投资，可以为企业提供更广泛的投资领域，同时也有助于弥补城市化进程中对于相关领域供给的不足。

不过，PPP模式要想成功推行、达到上述效果，需要具备很多前提条件：一是必须以政府适当有效的监管为前提，尤其对于财政管理能力将形成很大挑战。二是必须建立适当的风险和收益分配机制才能起到正向激励和约束作用，提高项目效率。三是引入具有关键性互补优势的社会资本才能达到共赢目的，但如何设计招标标准和流程并给予恰当激励，从而吸引最适合的合作方进入仍是个问号。四是社会资本要想放心与政府合作，必须以强有力的法律体系和制度作为保障，特别是需要操作范例的推广和积累非常重要;五是需要相对发达的金融市场给予PPP项目融资支持。

PPP模式的国际实践PPP模式在世界各国的发展差异较大，欧洲在PPP合作方面较为系统和领先，其中又以英国为代表。目前以PFI模式为主的PPP投资成为英国公共投资的重要支柱，而其他大部分国家公共投资中PPP模式占比并不高。国际经验看，使用者付费的PPP项目占比较高，这类项目财政压力较小、项目规划定价机制较为健全，推广PPP模式更易获得成功。

不过PPP项目的应用领域随着社会发展阶段不同也有一定差异。比如英国PPP项目主要集中在公共服务领域，而发展中国家则以基建项目为主。英国作为PPP模式推广最为领先的国家之一，法律体系、项目评价和合作机制都较为健全，成功和失败的案例都很多，失败的原因主要是项目未能达成合理的风险和收益分配机制。

PPP的国内实践历程和存在问题PPP在国内并非全新的事物，自20世纪末就有了开创性的项目实验。到2003年十六届三中全会允许社会资本进入基础设施和公用事业领域后，进入了具有现代意义的发展阶段。再到2013年十八届三种全会进一步明确允许社会资本通过特许化经营等方式参与城市基础设施投资和运营后，迎来快速发展阶段，PPP模式的制度化建设和顶层设计开始正式提上议事日程。

虽然我国PPP发展历史不长，但前期项目中可以总结出诸多问题：首先，政府与市场的职能界限不清，政府可以既当裁判员又当运动员，部分地方政府仅将PPP模式视为融资工具，出现为了吸引资金作出脱离实际承受能力承诺的行为，最终以政府失信和项目失败告终。其次，我国缺乏关于PPP的完善法律制度，增加了社会资本的交易成本和运作难度。第三，现有的合作形式较为单一，项目运营周期较短。第四，没有实现合理的风险共担。第五，地方政府没有项目开发和储备能力，缺乏PPP协调管理机构。第六，项目融资渠道比较有限。

原标题：中金公司：中国PPP模式的梦想与现实