【深度】熊跃辉：新环保法实施后环境与健康工作怎么做？

新环保法明确了环境与健康保护制度，开启了我国环境与健康保护工作法制化的新征程。环境与健康是世界瞩目的共同问题。近30年来，作为经济增长最快的发展中国家，我国也面临着环境与健康问题的重大挑战。加强环境与健康工作，认真研究、切实把握当前环境与健康问题的基本特点和目标任务，是环境管理战略转型的必然趋势。

我国环境与健康工作面临的形势

环境污染已成为影响我国公众健康的危险因素之一

首先，一些与环境污染相关疾病总体呈上升趋势。新中国成立以来，我国人均期望寿命由解放前的35岁升至2010年的74.83岁，略低于世界发达国家，达到中等发达国家水平。值得注意的是，一些与环境污染相关疾病的死亡率或患病率持续上升。根据三次全国死因调查，过去30年我国人群恶性肿瘤标化死亡率由75.6/100000上升至91.24/100000，与生态环境、生活方式有关的肺癌、肝癌、结直肠癌的死亡构成呈明显上升趋势，城市居民肺癌死亡率高于农村、胃癌和肝癌死亡率低于农村居民。根据《全国妇幼卫生监测及年报通讯》，我国出生缺陷患病率由1996年的8.76‰上升到2012年的14.56‰，出生缺陷高发省份主要集中在东部沿海发达地区。研究认为，人口老龄化、生活方式、诊断水平、监测水平等因素难以解释导致这些疾病的上升的原因，环境污染加剧或其相对重要性上升所带来的健康风险不容忽视。

其次，局部地区存在环境污染带来健康风险的问题。根据2011—2012年中国人群环境暴露行为模式调查与研究结果，我国居民暴露于现代和传统双重的环境健康风险压力之中。传统风险依然突出，因历史的原因，有1亿居民住宅周边1公里范围内有石化、炼焦、火力发电等重点排污企业;有1.4亿居民住宅周边50米范围内有交通干道;有5多亿居民在室内直接使用固体燃料做饭或固体燃料取暖。另据水利部公布的数据，到2013年底止，仅农村还有1.1亿居民存在饮用水不安全的问题。在大气污染方面，国内外研究结果一致确证了大气污染会增加居民心脑血管系统疾病、呼吸系统疾病的死亡风险。在水环境污染方面，国内研究显示个别流域地区水污染与附近地区居民消化道癌症高发存在相关关系。在土壤污染方面，我国个别地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，对农产品质量安全和人体健康构成了一定威胁。在环境污染导致健康损害事件方面，“十一五”以来发生的Ⅲ级及以上环境事件中，25%存在健康损害风险。

我国环境污染带来的健康风险短期内难以解决

首先，当前能够观察到并可控制的环境污染健康损害事件是有限的。由于历史的原因，个别地方已经受到大量有毒有害且不可降解的有机物、重金属污染，这些历史的欠账，有的无法还，有的暂时还不起。一些环境与健康事件由此而生，以重金属尤其是铅污染问题最为突出，这类污染事件一般具有明确的因果关系或者特异性健康效应指标。尽管有大量有关环境污染导致癌症高发或出生缺陷高发等媒体报道，但缺乏基础数据和机理研究，因果关系判定难，难以证实。

其次，我国环境污染健康风险将长期存在。当前我国环境与健康问题呈现如下特点，短期内难以解决。一是复合型污染严重，污染范围广，暴露人口多;二是人群暴露时间长，污染物暴露水平高，历史累积污染对健康影响短时间内难以消除;三是城乡差异显著，大气污染是我国城市地区、水污染和土壤污染是农村地区面临的主要环境与健康问题;四是由基础卫生设施不足导致的传统环境与健康问题还没有得到妥善解决的同时，工业化、城市化进程带来的环境污染健康风险逐步增强。此外，我国在人均收入不高、社会保障和医疗保健体系不够健全的情况下提前进入老龄化社会，2012年底60岁及以上人口已达到13.26%，老年人口比例上涨将进一步凸显环境污染健康风险。

应对和解决重大环境与健康问题能力薄弱

第一，行政管理职能交叉制约环境与健康工作的系统推进。环境与健康问题影响范围广、隐蔽性强、后果严重(具有致癌、出生缺陷、不孕不育风险)，危及国家安全和社会稳定。应对环境与健康风险涉及部门较多，存在统筹协调责任主体不清、实际工作中多头管理、资源共享难、监测网络整合难等问题。在环境与健康工作缺乏国家统筹管理和协调机制的情况下，环境与健康工作未纳入地方政府社会经济发展规划。在机构设置上，目前只在国家层面设立了专门机构，配置了有限人员，地方层面既无专门机构也无专门人员，严重影响相关工作的开展。

第二，底数不清成为解决环境与健康问题的瓶颈。我国自20世纪90年代以来，未再开展全国性或区域大规模环境与健康调查工作，基础性、连续性的调查和监测也未能纳入常规工作。由于基础调查不足和基础数据缺乏，对我国环境污染导致人群健康损害的地区分布、健康损害程度和趋势演变等情况底数不清，不但给识别主要环境危险因子、提出有效的应对措施带来困难，而且也难以开展环境污染健康风险评价，及时调整相关政策并提出针对性治理措施。

第三，解决环境与健康问题缺乏有效管理手段与方法。首先，现有环境法律法规中有关环境与健康工作的内容刚刚明确，真正符合环境与健康工作需要的配套制度和标准体系正待出台。其次，环境与健康的管理手段不足，现行的许多环境管理制度及管理目标大多缺乏与健康问题的衔接。

第四，环境与健康工作基础能力亟待加强。从人才方面看，目前环境与健康领域缺乏优秀的领军人才和强大的支撑队伍。从科研方面看，长期的系统化基础研究不足，缺少规范的环境与健康调查技术方法。一些重要的领域如环境污染导致人体健康损害的致病机理、暴露途径、暴露生物标识物的确定，有害污染物的健康危害评价指标和分析测试技术及环境与健康风险评价等方面研究明显不足;研究成果对管理决策的支持不够，不能为有效应对环境健康事件、开展环境与健康风险管理提供技术支撑。

不断扩充环境与健康人才队伍

2002年，原国家环保总局以中国辐射防护研究院、华中科技大学为技术依托单位建立了“国家环境保护环境与健康重点实验室”。2004年，根据管理和环境健康学科发展的需要，中国环境科学研究院成立了环境污染与健康实验室。2006年，中国环境科学学会成立了环境损害鉴定评估中心。随着业务工作不断拓展，“十二五”期间，华南环境科学研究所成立了环境与健康研究中心;环境与经济政策研究中心成立了环境与健康数据中心;南京环境科学研究所成立了环境健康研究室。

在依靠环保部自身科研力量的同时，为使环境与健康工作得到更广泛的支持，环境保护部注重发挥和利用相关部门的科技力量，与中国疾病预防控制中心、中国科学院大学、中国医学科学院、北京大学医学部、复旦大学、北京师范大学相继建立了良好的合作伙伴关系。同时，环保部会同国家卫生计生委，成立了国家环境与健康咨询委员会，支持国家环境与健康决策工作。环境与健康工作推进重点

推动环境与健康风险管理纳入法制轨道

新《环境保护法》第39条明确了国家环境与健康工作主要内容，但仅为原则性规定。为增强可操作性，现阶段可以考虑以环境保护部部门规章形式发布《环境与健康工作管理办法》，以环境健康风险管理为抓手，推动环境责任保险、环境污染健康损害鉴定、环境健康风险评估等法律法规文件的制定，以配套技术指南(规定)等形式制定具体实施措施与方法，便于实际应用;待时机成熟后建议和推动《国家环境与健康工作管理条例》出台。

统筹规划中长期国家环境与健康工作

会同国家卫生计生委，定期编制《国家环境与健康行动计划》，召开国家环境与健康工作领导小组会议，评估《国家环境与健康行动计划》完成情况;继续做好系统内部“十三五”环境与健康工作顶层设计和任务部署，编制并发布《国家环境保护“十三五”环境与健康工作规划》。

高度重视环境与健康基础信息的获取

以防范健康风险为目的，逐步建立环境与健康风险监测体系，并从人体健康的影响出发，不断筛选监测项目;根据环境健康问题的影响程度和敏感人群合理设置监测点，逐步将环境健康监测常规化，为风险评估提供可靠数据。进一步开展环境与健康调查，利用常规或专项调查的方式获取污染物状况、暴露方式、人群污染物负荷量、健康效应等各方面的数据，为风险管理工作的开展提供强有力的科学保障。继续建设环境与健康信息化管理平台，对各类相关数据进行整合加工，形成具有价值的信息资源，支持环境健康风险管理和决策过程。

进一步加强环境与健康基础科研

围绕环境健康风险防控为核心开展研究。通过研究重金属、持久性有机污染物、新型化学物质、核与辐射、噪声、PM2.5等环境因素对健康影响机理机制，逐步建立国家环境健康基准体系，支持环境质量标准制修订工作;通过开展特征污染物筛选方法、环境健康风险评估程序，环境与健康现场调查技术，复合污染生物毒性及生物监测技术等研究，加快编制出台风险评价、处置和预警等技术指南或规范。

强化环保工作者责任意识，提高公众认知水平

注重培养环保工作者的环境健康风险管理意识，帮助排污企业走清洁生产道路，转变末端治理的陈旧观念。协调相关部门，将环境健康风险管理工作的成效逐步纳入考评体系，推行监督和绩效考评制度。提高公众环境与健康风险意识，充分利用环保系统宣传教育网络和主流媒体，加强环境与健康宣传教育，提升中国公民环境与健康素养，正面引导社会舆论，努力消除公众疑虑。

延伸阅读：

【专题】新环保法：翻开环保法史上新篇章