“未验先投”“无证排污” 要处罚个人吗？

2023年2月，S市M区生态环境局（执法大队）执法人员在现场检查中发现：陈某以个人名义在M区J街道租赁场地从事废石料破碎及混凝土生产。现场检查时，该个人搅拌站厂房内未配备降尘设备，未能提供环评材料和排污许可证。在后续调查中，执法人员发现该个人搅拌站在形式上同时涉及“未验先投”及“无证排污”两个环境违法行为。

适用哪条法律进行处罚，争议较大。笔者认为，个人从事废石料破碎及混凝土生产，未按照规定办理相关环境影响评价手续并进行排污是具有牵连关系的行为，应当遵循“择一重处断”原则适用《建设项目环境保护管理条例》的相应罚则对其进行处罚。

个人作为行政相对人，能否成为“未验先投”“无证排污”的处罚对象？

《排污许可管理条例》第二条中对于排污主体的界定存在一定的冲突，即在表述“企业事业单位和其他生产经营者”后又在括号内注明“以下称排污单位”，使得法律适用者会产生“个人”是否能包含于“其他生产经营者”中的困惑；而《建设项目环境保护管理条例》第四章“法律责任”中，对于责任主体的表述均为“建设单位”。

以上，导致当前多数类案中不会对个人进行处罚。在笔者看来，这会导致某些企业事业单位倒挂在个人名下，从而规避相应的法律责任。

《环境保护法》效力位阶高于前述条例，根据该法第六条第一款、第三款规定，个人应属受规制对象。

是存在牵连关系的一行为，还是侵犯多个法益的数行为？

《建设项目环境保护管理条例》第十九条规定了建设项目不得“未验先投”；而《排污许可管理条例》第二、七、十一条则规定，企事业单位和其他生产经营者应当在办理相关环境影响评价手续并通过验收后，将其列明在排污许可申请表中。

由上述法条可以看出，“未验先投”单位投产后进行排污必然会违反排污许可制度。因此，“未验先投”与“无证排污”是存在牵连关系的环境违法行为。

本案中，陈某经营个人搅拌站进行排污，从表面上看存在“未验先投”“无证排污”两违法行为，但实际上他只是为了从事混凝土生产而排污，是典型的多个牵连行为导致的排污事件，同时触犯两个条例的相关罚则。形式上，“构成要件”上存在重合交叉关系；实质上，该违法行为看似侵犯了环境影响评价管理秩序及排污许可管理秩序两个法益，但环境影响评价管理的最终目的是服务排污许可管理。

本案所涉存在牵连关系的环境违法行为，其所违反的数个生态环境法律规范竞合，属于法条竞合。

综上，当我们追根溯源，回到行政法律规范竞合适用的实质基础时，对本案违法行为法律规范竞合适用的选择时，适用从一重处断原则更为适宜。