EOD项目红线之隐性债系列三：隐性债的界定

在历次EOD项目试点，以及2022年4月发布的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》中，都有着类似于“项目实施必须严格依法依规，严禁新增地方政府隐性债务”的要求，地方政府隐性债是EOD项目开展时的一条红线，想将EOD作为隐性债的一个途径具有很大的法律风险。

但是在EOD项目开展中，不可避免的会出现政府与社会资本出资、融资的动作，什么样的行为会被判定为隐性债呢？如何才能规避隐性债风险？

本系列文章将深入研究隐性债，为您展开隐性债出现的原因、政策态度、如何界定以及如何规避风险等内容，具体分为四篇：

• 隐性债的起源

• 隐性债的政策导向

• 隐性债的界定

• EOD项目策划如何规避隐性债风险

为了规避隐性债的风险，首先要知道什么是隐性债，如何界定隐性债，以及隐性债的变体有哪些。我们认为从2014年新《预算法》发布后，隐性债的定义就已经相对清晰，后续2017年中央一系列政策再次对隐性债进行了明确。

隐性债的定义

2014年新《预算法》给与了地方政府发行地方债的权力，同时也规定在国务院确定的限额内发行地方债券是地方政府唯一合法的举债途径。如果地方政府在这个唯一途径之外进行举债，那么形成的债务就可以都归为隐性债。事实上从2017年之后，业界对地方政府隐性债的定义基本统一为：地方政府在政府债务法定限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

如果将这一句话拆开来，可以大致分为三个部分：

在政府债务法定限额之外

从2015年对地方政府债务余额进行限额管理正式开始，全国地方政府债务限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，具体限额的形成过程是这样的：

1、（总额形成）每年全国地方政府债务新增限额和总限额，由国务院报全国人民代表大会或全国人大常委会审批；

2、（各地区额度形成方案）每年分地区地方政府债务新增限额和总限额，由财政部在全国人大或其常委会批准的限额内提出方案，报国务院批准后下达各省级人民政府，并向社会公开；

3、（各地区额度批准）省级人民政府依照下达的限额编制预算调整方案，报同级人大常委会批准；

4、（市县级的举债额度）市县级政府确需举借债务的，依照省级人民政府下达的限额编制预算调整方案，报同级人大常委会批准，由省级人民政府代为举借。

在整个的地方债务使用中，有数据表明，大约50%的额度都是省政府使用，余下50%各市县级政府分配，到了市县级政府一层，可供使用的额度相对很低了，但是基层政府往往有较大的事权和相应支出，在地方政府债务的分配过程中再次显示出事权和财权的不匹配。

因此，地方政府的法定债务限额每年确定一次，在限额内的债务地方政府当然会“物尽其用”，基本上都是一个萝卜一个坑，多出来的坑、超出预期的坑，就只能在限额外举债。这就是隐性债的核心特征之一：限额外。

XXX等方式

直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式是描述隐性债形成的方式，重点在于这个债务是用财政资金来偿还，或者使用地方政府信用来担保，最终都是体现在财政资金的收支上，会对财政资金收支造成实际的或者潜在的影响。

但是，政府能够调配的资金必然是财政资金，换句话说，形式其实并不重要，“等方式”并没有规定什么样的方式形成的债务才是隐性债。

举借的债务

“举借的债务”看似重复但其实非常关键，隐性债很显然是债务，但这仍然是很关键的一点，要成为隐性债，首先要成为债务，那么什么是债务呢？

在政府的实际财政支出中包含很多类别，有的比如民生保障、义务教育等，每年都要支出，而且还很刚性，但这些刚性支出并不会被认定为是债务；在PPP项目中，有时会采用可用性缺口补助的方式来作为PPP项目的收入来源，正规PPP项目的这项支出也不会被认定为债务。

财政部2018年11月发布了财会[2018]31号《政府会计准则第8号——负债》，但是文件内对负债的定义并没有涵盖之前一系列地方政府债务监管政策的全部内容。例如，31号文规定，未来义务不确认为负债，确认负债的必要条件之一是“金额能够可靠地计量”，但金额不能精确计量的未来支出责任，仍然可能有很多情况属于地方政府债务监管政策的范围。

目前，实践中更多还是按照现有法规对于产生支付责任的行为过程的相关规定，来辅助做出判断。然而，有些条目是否纳入债务，应纳入哪一层级的债务等等，仍有很大争议。在政府采购服务或PPP项目中，一旦在部分合同条款或政府文件中约束条款过于刚性，就可能被纳入债务的范围。

总结：隐性债的“定义”可以进一步简化为地方政府在法定限额外举借的债务，但是在判断是否属于债务的过程中还没有明确的、量化的标准，在很多时候这种判断可能还会有主观的成分。总而言之，除了一些明显可以判断为债务的情况，大部分时候我们需要结合该情况的特征、是否违反了现行法律法规来最终判定是否属于隐性债。

实践过程中的判断标准

在实践过程中，不好下定论的情况大多是一些较为模糊的场景，而且主要聚焦在项目开展过程中的政府支出责任，其他诸如政府开具承诺函给金融机构、政府提供担保、政府直接向某主体借款等场景都很明确就是隐性债。那么当涉及到项目的时候，判断依据是什么呢？

通过总结常见的隐性债，基本上可以确定这三个标准：

1、政府的支出责任相对固化或固定，而不是以其他事项为依据来进行支付；

2、政府的支出责任是相对滞后的，而不是当期给付的；

3、最终或者穿透了来看，支出责任都需要财政资金来承担。

以下是这三个标准的阐释：

第一条：相对固化/固定

在通常的举债中，例如向银行借款，借款人通常需要定期、按照一定的金额向贷款人偿还资金，政府隐性债通常逃不出这样的形式，道理很简单，只有固定下来什么时候还钱、还多少钱，贷款人才可能愿意借出资金，获得利息收入。试想这样的场景，借款人说，我想浮动的还钱，想什么时候还一点就还一点，隔三岔五的还，这样有贷款人愿意搭理吗？

在政府隐性债形成的时候，政府与对方经过协商谈判，双方必然要将这部分支出责任固化下来，即使做了一些变换，也是相对固定的责任。在违规PPP项目中，经常出现的一类案例就是，政府的支出责任不是按照政府的绩效考核来决定的，而是相对固定的，这也正好对应着本条判定标准。

在不是隐性债的情况下，政府的支出通常意味着对方向政府提供某种服务，政府负有监管的责任，必然要对所提供的服务质量、数量进行考核或评定后，才能给付相应资金。也就是说政府的支出责任是有条件，一旦把这种条件弱化或者去除，就很可能是隐性债，比如合同里面写道“无论工程是否完成/服务质量如何，都需要支付…”，这已经不是正常的甲乙方采购关系了，而是“甲方”对“乙方”有着另外不可告人的需求。

第二条：滞后的支出责任

本条标准也是非常容易理解的，政府为何要举债，就是现在缺钱，所以先把钱借过来，以后再还是必然，“现借现还”还能算作是债吗？时间差正是将这笔支出责任归为债务的最基本条件。

目前政府购买服务项目的年限不能超过3年，而PPP项目则可以最长可以达到30年。时间越长，政府在项目中隐藏债务的便利度就越高，这也是为何PPP刚推广的两三年内，隐性债务问题反而变得更加严重的原因。

第三条：支出责任最终落到财政资金上

本条标准也非常容易理解，但是变化却层出不穷。之所以说容易理解——如果支出责任不是落到财政资金头上，换句话说就是“不是落到政府头上”，那定然不能判定为是政府的债务了。之所以说变化层出不穷——要弄清楚一个项目是不是符合这个标准，意味着要把资金流弄清楚，难度较大，这也是许多隐性债案例实现“隐形”的“突破口”。

在实际的隐性债案例中，经常可以看到的一类就是通过融资平台形成隐性债，这个过程就需要对支出责任进行一步步穿透，而且需要从资金的出入两个方向共同入手——贷款的资金是从金融机构到融资平台，那么融资平台使用的抵押物来自于谁，还款时融资平台的钱从哪里来？部分案例中，政府就是通过补贴、拨款等形式来掩盖资金性质的。

还有一些情况是将A事项的资金挪用到B事项上，或者虚构一个A事项来隐匿B事项的借款性质，针对这些更加复杂的情况，就需要将资金流、支出责任穿透了来看，最终是不是财政资金承担了这些责任。

常见的隐性债形式

从往年关于隐性债的政策、案例通报中，我们整理了一些常见的隐性债形式如下：

直接借款

政府部门直接向企业（主要是融资平台）借款并承诺偿还，是最直接的违规举债，在现实中这种情况非常多见，在主管部门发布的违规举债相关信息案例中，可能也是为数最多的一种情形。

BT模式

BT模式（建设-移交）是已经被禁止的模式。2016年财政部发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》规定“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务”，虽然该文件已经失效了，但是对于BT的禁令并没有失效，一直在严格执行着。

以BT为基础而变型的BOT，ABO，F-EPC等多种模式在运用过程中也容易滋生隐性债问题（当然，并不是说这些模式的项目一定属于隐性债，不合规的使用这些模式可能会造成隐性债）。

使用土地资源贷款或者进行补偿

一是常见的利用储备土地证抵押或者土地未来收入质押进行融资，也叫做土地储备贷款。这种方式是过去最规范的政府融资项目方式，要求很具体很全面：财政稳健、政策支持、收益稳定、自有达标等等。但是这种模式本身也有一定的问题：以土地资源贷款，质押物——也就是以土地为核心的各类收入来源也有一定的风险。2016年这种融资方式被禁止：财综[2016]4号文规定，自2016年1月1日起，各地（土地储备机构）不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。

二是在项目开发中使用土地资源融资，或者将未来支出责任与土地出让收入挂钩。财金[2016]91号文规定：PPP项目主体或其他社会资本……不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；……资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。财综[2016]4号文也有明确规定：“项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资”。

三是其他违反土地出让规定的情况。包括将土地出让收入分成款项用于偿还先期一级开发投入；采取捆绑、非正常条件限制等，操控招拍挂过程实现低价获取土地；针对建设工程项目投资，采取定向的土地资源补偿的模式（除轨交项目以外的大多数情形），这些都是隐性债。

利用不能或不宜变现的公益性资产融资

一是直接利用这类资产抵押融资。采取抵押或融资租赁等方式，例如拨改租等模式，将不能或不宜变现的公益性资产（包括城市公园、市政道路、机关或事业单位办公楼等）抵押或纳入租赁物而进行融资的行为，属于违规的融资模式。

二是将这类资产“建养一体化”变相融资。国务院办公厅2019年9月23日发布的《关于深化农村公路管理养护体制改革的意见》（国办发[2019]45号）文件中要求，“强化养护资金使用监督管理。……地方各级财政和交通运输主管部门要加强农村公路养护资金使用监管，严禁农村公路建设采用施工方带资的建设—移交（BT）模式，严禁地方以‘建养一体化’名义新增隐性债务……”。对于无收益或收益不能覆盖投资的公益性项目，采取“建养一体化”模式，必然涉及使用财政资金用于延期支付固化或相对固化的支出责任，由于收益不足，因此差额部分的保证只能来源于事实上的财政兜底，因此属于隐性债范畴。

财政增收返还

在有的项目中，规定以合作区域内的财政收入增收的一定比例来支付或偿还建设费用，这种，模式看上去是有增收就有支付，没有增收就不支付，支出责任具有一定的不确定性，但是这种支出责任也可以看作是一种有条件负债，或者叫做“或有负债”，也是隐性债务的一种。

本质上来看，这种模式其实还是用财政的钱来支付项目建设的资金或者片区开发的资金，只不过多了些弯弯绕绕而已。

约定回购投资本金

BT模式就是常规的先投资建设，政府再使用财政资金逐年回购的模式。如果在BOT、PPP等项目中也约定了类似条款，就是很明显的隐性债。

“名股实债”的模式也会形成隐性债，这种模式发迹于地产行业，当时各个地产企业利用这种方式绕过“自有资金不低于开发项目总投资的30%且四证齐全，且商业银行不得发放用于缴交土地出让金的贷款”的限制。部分PPP模式也借用了这种模式，这种模式的主要玩法是：投资人先以股权投资的方式将资金投入到项目开发中，在后期政府再使用财政资金来逐步“回购”这些股权，“回购”在实际操作中可包括回购、第三方收购、对赌、定期分红等形式，最终实现投资人的本金退出并取得一定利息收入。这种模式往往会套很多层，利用信托等方式来隐藏实质的资金流关系。

承诺保底收益

承诺保底收益也是非常明显的“或有负债”类型，主要是部分项目预期收益较差或风险比较高，为了吸引社会资本投资，在合同中约定用财政资金来保障保底收益，虽然财政的支出可能是变化的，但项目运营风险从本应当社会资本承担变成了政府承担，这样显然是有猫腻的，也是明文禁止的隐性债类型。

拖欠工程款项

2022年5月18日，财政部通报8个地方政府隐性债务问责典型案例，其中一个案例是欠付公益性项目工程款新增隐性债务。该案例中，政府与工程企业签署合同，并承诺政府承担建设支出，还有一部分工程项目是财政没有预算的情况下开展的，这些欠付的工程款实质上已经成为政府对工程企业的负债，形成了隐形债务。