解读《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》：摸清本底是基础 系统治理是保障

近日，住房和城乡建设部等部门联合印发了《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》（以下简称《行动计划》），针对过去内涝治理中存在的问题提出了解决的思路和路径，强调要重视摸清本底和系统治理两个方面。

摸清城市本底是治理城市内涝的基础

做好现状调查是分析城市内涝原因、制定内涝治理措施的根本。《行动计划》在第一部分“全面排查城市防洪排涝设施薄弱环节”就提出了非常明确的工作要求，这反映出《行动计划》对于现状调查分析的重视程度。要摸清城市本底、分析内涝原因，需要重视以下几个问题：

一是要分析城市建设影响情况。“水往低处流”，城市降雨径流随着城市地形不断汇集，最终将流入河湖或者低洼区域。在分析城市内涝时，首先要分析城市低洼地和径流路径的分布，分析其与城市建设之间的关系，识别出被侵占的低洼地或者被阻碍的径流路径，并将其作为特别关注的问题，提出有效的工程措施或者管理措施。

二是要分析城市防洪排涝设施。需要对城市防洪排涝设施进行系统全面分析。首先，要调查位置、高程、尺寸、材质、建设年代等基本信息。其次，要调查闸坝、泵站等启闭规则、调蓄设施的进出水规则等运行调度情况。再其次，要调查管网的淤积和破损情况、闸坝的实际使用情况、泵站的运维情况、调蓄设施的淤积情况等。最后，要对城市河道和管道的排水能力、泵站的抽升能力、闸坝的过流能力、调蓄设施的调蓄能力进行评估，重点识别城市河道上的阻水构筑物、城市管道上瓶颈管等 “卡脖子”点，并据此科学评估河道、管道真实过水能力。

三是要分析系统之间衔接关系。需要对城市防洪排涝设施衔接关系进行全面、定量分析，找出“木桶的短板”。首先是外洪对城市的影响，分析是否存在由于河道堤防不足导致洪水漫堤或者外河洪水位过高导致外水倒灌入城的情况以及由此导致的积水风险和影响范围。其次是上游山洪入城和下游洪水顶托等城市洪涝统筹情况，对山洪入城要分析其对城市河道、箱涵的影响，特别是其是否会造成流量加大、水位抬高从而影响城市正常排水，乃至发生河道漫溢的情况；对下游洪水顶托要分析其对城市内河、管道排水能力的影响，特别要对按照自由出流设计的管道的真实排水能力进行核算，并分析其排水能力减弱可能导致的积水风险。最后要分析城市排水防涝设施之间的衔接关系，重点复核雨水管道与内河两者间排水能力的差异，重点考虑两者流量不衔接的情况，保证内涝排水通畅；对雨水管道与排水泵站，要充分考虑管道带压流量和泵站最大流量之间的匹配关系，避免泵站成为整个排水系统的“瓶颈”；对雨水管道与雨水箅子，要重视小区缺乏雨水管道导致其内部径流需要通过城市道路箅子收集、道路雨水管道能力与箅子能力不匹配等情况，科学评估雨水“收”与“排”之间能力的匹配性，避免出现道路积水与雨水管道不满同时存在的情况。

四是要分析源头改造条件和需求。需要重点调查源头小区改造的需求和条件，综合分析后，确定改造方案，尽量增加源头径流减量削峰功能，减小对市政管网的压力。

五是要分析城市内涝风险情况。通过历史调查与模型模拟分析相结合的方式，明确城市内涝积水情况和原因。应该对不同排水分区单独分析，从而明确不同排水分区可应对的重现期（或降雨量）。分析中应根据重现期确定模拟情景以提高结果的应用性，可以从年年都可能发生、经常可能发生、标准内降雨以及超标准降雨等多种情景，从淹没情况、交通影响情况、房屋可能进水情况、可能冲走人或车情况以及综合风险情况等多个方面进行分析，得到不同情景和不同重现期的内涝积水风险图。

六是要分析城市运行薄弱环节。要重点分析城市内涝是否会引起医院、变电站、水厂等重要基础设施进水从而导致设施停运，是否会引起城市交通干线积水从而导致交通中断，是否会引起地下空间进水导致地铁停运、人员被困，以及内涝积水导致的交通中断是否会影响救灾人员转运等情况。

七是要加强定量分析技术手段。“工欲善其事，必先利其器”，在传统现场踏勘、资料查阅的基础上，需要采用新技术手段进行定量分析。首先，要详细摸查并建立管网GIS（地理信息系统），梳理管网结构、衔接关系，识别空白区；其次，要建立详细的DEM（数字高程模型），分析城市低洼区和径流路径；最后，要构建耦合管网和河道、城市防洪排涝设施和地形的数字模型，开展科学分析和评估。必须要注意的是，在反对模型无用论的同时，更要反对模型万能论，治理城市内涝的核心是正确的思路和对结果科学的判断，模型模拟分析仅仅是辅助我们进行科学决策和判断的工具，并不能代替我们作出正确的判断，不能形成“只要有模型就万事大吉”的错误思想。

全面系统治理是治理城市内涝的重点

城市内涝具有系统性、复杂性的特点，需要改变过去“头痛医头、脚痛医脚”和“零敲碎打、修修补补”的工作方式，从过去工程导向的思维向效果导向的思维进行转变，利用海绵城市理念以及系统、综合、统筹的思路，全面推进内涝防治。这就需要我们做到以下三点：

一是要科学合理确定内涝治理目标。制定科学合理的目标，才能有效指导工程推进。在确定城市内涝治理目标时，首先要合理确定重现期，在改变过去内涝治理投入不足的情况下，也要避免动辄短期就要实现30年一遇、50年一遇标准的“激进主义”，稳步推进、久久为功，科学评估并确定不同阶段可以达成的目标；其次，要从“生命至上、安全至上”角度出发，关注人民生命财产安全，对山区、丘陵等坡度较大的地区，还应该对流速提出要求，避免积水水流冲走人或汽车；最后，要从老百姓的获得感出发，比如城市规模越小的城市其常规通行时间越短，老百姓对积水造成交通堵塞时间越敏感，在确定积水退水时间标准方面要充分考虑这一因素，不能机械套用标准规定的退水时间。

二是要提升内涝治理措施的系统性。需要不断提升系统化、统筹化水平，转变过去“只见树木、不见森林”的工作思路。首先，综合考虑区域流域和城市，要重视与防洪协调衔接，要在城市上游通过截洪、分洪建设构建高水高排、低水低排的体系，减少山洪对城市的影响，充分保护城市流域河湖水系、低洼地等，确保城市洪水得到充分蓄滞，城市下游排水通畅，不会对城市造成顶托。比如北京提出的“西蓄东排、南北分洪”、江西萍乡提出的“上截、中蓄、下排”等内涝防治思路。其次，要构建城市内部的蓄排平衡体系，保证城市降雨产生的径流可以得到合理安置。在此基础上，要打通城市内部排水的“毛细血管”，在补齐空白区和对管道进行修复完善的同时，协调好雨水收集（雨水箅子）、转输（雨水管线）和排放（雨水泵站）之间的关系，保证系统效能最优。再其次，要重视排涝通道和调蓄空间建设，在有效保护城市河道系统的基础上，要根据地面高程分析城市径流路径，合理利用绿地、道路等安排径流行泄通道，保证城市排水通畅，并结合绿地、体育场等公共空间建设调蓄空间，以调蓄涝水。最后，要加强源头管控，建设海绵城市，对源头小区的降雨径流削峰错峰，有效减少市政雨水管道压力，避免在源头小区内部产生内涝积水。

三是要强化应急方案。内涝治理不是一蹴而就的，需要在科学分析积水范围、积水深度和积水时间的基础上，针对应急物资需要什么、需要多少、如何送达以及汛期小区如何防护等方面，提出切实可行的应急方案，确保“零伤亡、少损失”。

作者系中国市政工程华北设计研究总院副总工程师、水务咨询研究院院长

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