先立后破 确保“双碳”目标如期实现

自2020年9月我国承诺“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”以来，全社会自上而下掀起了一股碳中和的热潮，一场广泛而深刻的经济社会系统性变革已经启动。

2021年，在顶层设计层面，我国实现“双碳”目标的路线图和时间表逐渐浮出水面；全国两会期间，“双碳”已连续两年正式被写入政府工作报告，成为“新晋”高频词；处理好发展和减排关系、能源领域先立后破、工业行业节能降碳等多项目标任务进一步明确，引发代表委员热议。

中央经济工作会议确定了坚持稳字当头、稳中求进的2022年经济工作总基调。作为关系未来四十年中国经济社会发展的重大战略问题，可以明确的是，我国推进碳达峰碳中和工作的步伐越来越稳健，路径越来越清晰。

先立后破保能源安全

“减碳一定要把握好先立后破这个原则。”全国两会期间，习近平总书记在内蒙古代表团参加审议时的话意味深长。

先立后破的表述，此前中央已提及多次。去年底的中央经济工作会议强调，必须坚持稳中求进，调整政策和推动改革要把握好时度效，坚持先立后破、稳扎稳打。今年的政府工作报告进一步提出，推动能源革命，确保能源供应，立足资源禀赋，坚持先立后破、通盘谋划，推进能源低碳转型。

在我国的二氧化碳排放总量中，能源生产和消费相关活动碳排放占比较高。要实现“双碳”目标，推进能源绿色低碳转型是关键。但绿色转型是一个过程，动能转换和发展方式转变不是一朝一夕就能完成的，尤其是不能影响经济社会的正常运行。

“富煤贫油少气”的传统能源基本格局，决定了我国以煤为主的能源结构短期内难以根本改变。当前，国际市场上石油天然气等大宗商品价格波动明显，确保能源安全稳定供应，对于稳经济、保民生至关重要。

为此，今年的政府工作报告提出，加强煤炭清洁高效利用，有序减量替代，推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、供热改造。与去年相比，“节能降碳”“灵活性”等新增任务要求更加具体。

相关政策已经出台。作为碳达峰碳中和“1+N”政策体系的重要保障方案之一，2月，国家发展改革委、国家能源局发布《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，提出到2030年，基本建立完整的能源绿色低碳发展基本制度和政策体系；3月，两部门又印发了《“十四五”现代能源体系规划》，对“十四五”能源低碳转型作出详细部署，提出到2025年，非化石能源消费比重提高到20%左右，单位GDP能耗5年累计下降13.5%。

“能源绿色低碳转型的前提是保障能源安全。”国家能源局有关负责人表示，意见是能源领域推进碳达峰、碳中和工作的综合性政策文件，坚持立足国情、先立后破，未来，将与能源领域碳达峰系列政策协同实施，形成政策合力，成体系地推进能源绿色低碳转型。

碳减排不是减生产力，也不是不排放。全国政协委员、中央党校（国家行政学院）马克思主义学院院长张占斌说，我国仍是发展中国家，工业化城镇化还在深入推进，能源需求也会不可避免继续增长。“推动‘双碳’工作，短期内不能放弃传统化石能源，更不能背离经济发展这条主线。”

以广东为例，广东既是经济大省，也是能源消费大省，能源转型对于广东无疑是一道艰难的必答题。“强化电煤、天然气供应保障，综合施策疏导企业发电成本，有效应对电力供需矛盾”被写入今年广东省政府工作报告。全国人大代表、广东省发展改革委副主任朱伟在接受采访时表示：“推进碳达峰碳中和的力度、节奏必须要与能源保供和保障民生的需求相协调，要在减排过程中确保能源安全稳定供应和平稳过渡转型。”

减碳需要改革配套，也要发展有序。保供应是前提，要在能源安全的基础上，一手抓化石能源的“减法”，减少对煤的依赖；一手做好清洁能源的“加法”，保障可再生能源电力消纳。

“从去年能源保供形势看，煤电以全国46.6%的装机贡献了60%的电量。预计到2060年，电力系统仍需保留一定的煤电，煤电在一段时期内还将长期存在。”全国政协委员、中国华能集团党组书记、董事长舒印彪认为，应加快推进CCUS、多污染物一体化近零排放等技术创新与工程应用，持续推动煤电向低碳、零碳乃至负碳转变。

现代煤化工是煤炭清洁高效利用的一种有效途径。全国人大代表、国家能源集团包头煤化工有限责任公司党委书记、董事长贾润安认为，应尽力提高煤炭作为原料的综合利用效能，开启煤化工高端化、多元化、低碳化发展新阶段。

与此同时，近年来，我国可再生能源发展提速。今年的政府工作报告提到，2021年可再生能源发电装机规模突破10亿千瓦。“推进大型风光电基地及其配套调节性电源规划建设，提升电网对可再生能源发电的消纳能力”被写入2022年政府工作任务中。

张家口坝上草原，一排排风机捕风生电，汇入全球首个风、光、储多能互补直流电网，涌向北京。刚刚结束的2022年北京冬奥会上，“张家口的风”大放异彩。以“绿色办奥”为理念，北京冬奥会实现100%绿电供应，所有场馆的照明、运行和交通等用电均由张家口的风力发电和光伏发电提供，真正实现了碳中和。

清洁能源也能担起供电保障重任。当前，国家发展改革委加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地项目建设，推动风电光伏行业健康快速发展。如今，第一批约1亿千瓦大型风电光伏基地项目建设稳步推进，实现了生态效益、经济效益、减碳效益等多重效益协同。

但目前阶段来看，可再生能源在替代传统化石能源的道路上，仍存在发电不稳定、配套技术不成熟等障碍。

对此，全国政协委员、中国大唐集团党组书记、董事长邹磊认为，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上，应加大力度规划建设以大型风光电基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系，推动电力系统向适应大规模高比例新能源方向演进。

既要减排又要发展

城市是我国能源消费和温室气体排放的主要来源，贡献了全国85%的直接碳排放。进入“双碳”时代，地区发展与碳减排要兼顾，经济增长与碳排放必须脱钩。未来城市发展的新模式，必然是经济增长与碳减排并肩同行。

今年的政府工作报告提出，“处理好发展和减排关系”。实际上，自“双碳”目标确立以来，不少地方已纷纷以降碳为目标展开布局。尽管各地资源禀赋、产业结构和用能现状等实际千差万别，但不少地区依托关键产业、核心技术，有梯次、差异化、有序地推动碳达峰，创造了一个又一个奇迹。

年初召开的省级地方两会上，各地纷纷晒出2021年“降碳”成绩单。

上海推动500家重点用能企业节能技术改造，新增50家绿色制造企业；浙江狠抓百个千亿清洁能源项目建设，启动700万千瓦清洁火电、100万千瓦新型储能项目开工建设，新增风光电装机400万千瓦以上；山东新能源和可再生能源发电量增长35%，海上风电实现零突破，光伏发电、生物质发电装机均居全国首位。

通过清洁能源项目新增电力，电力行业碳排放将不再增加；通过推动制造企业节能技术研发，工业企业碳排放将不再增加。各地根据自身产业分工和资源特点差异，确立了不同的碳达峰碳中和路线。

清华大学环境学院教授王灿的一项研究可以在一定程度上对城市差异化实现“双碳”目标进行说明。王灿团队研究分析了286个地级市，根据碳排放占比，这些城市可分为五类：低碳潜力型城市（115个）、低碳示范型城市（74个）、人口流失型城市（62个）、资源依赖型城市（28个）和传统工业转型期城市（7个）。

用城市进行举例更为直观。

占比40%的低碳潜力型城市多处在中西部地区，贵阳是典型代表。近年来，依靠发展大数据产业这张王牌，贵阳实现了大数据产业与实体经济同频共振。王灿认为，这类地区碳减排应以布局低碳产业体系为重点。

低碳示范型城市的代表多为北上广深等一线城市，城市能源供应主要依靠外地调入，本地产业结构的低碳转型已基本完成，预计在“十四五”初期可实现碳达峰。王灿表示，这类地区消费侧碳减排任务压力更大一些，适宜开展低碳技术和低碳产业体系的创新，发挥引领作用。

而其他三类城市碳减排最难。这些城市要么是长期依赖高耗能产业发展，产业转型升级困难，要么是人口流失问题严重，经济增长迟滞，与此同时，这些地区人均碳排放还相对较高。王灿建议这些类别的城市调整产业结构，运用低碳技术改造和提升传统产业，淘汰落后产能。

以安徽铜陵为例。这座典型的资源型城市和老工业基地，碳减排之路相对艰难。两会期间，全国人大代表、安徽省铜陵市委书记丁纯说，转型升级不能全部推倒重来，不能简单化“一刀切”和“切一刀”。减排应充分考虑区域资源分布和产业分工客观现实，对标国际能效先进水平进行差别化管控。铜陵靠工业和制造业起家，也必须靠工业和制造业走向未来。

总的来说，无论是哪一个地方，都不能脱离碳达峰碳中和这股热潮。未来城市发展都要摒弃过去的惯性发展思维，更不能简单化“一刀切”、蜂拥而上，而应以“双碳”为牛鼻子，引领经济的高质量发展。

“推进‘双碳’必须全国一盘棋。要坚持先立后破、稳妥推进，绵绵用力、久久为功。”全国两会期间，国家发展和改革委员会主任何立峰在首场“部长通道”采访活动时明确，中国不搞“碳冲锋”，也不搞运动式“减碳”，将有力有序有效地推进“双碳”工作。

这种发展理念和发展思路在今年的政府工作报告未设置具体的能耗强度指标上可窥一斑。根据政府工作报告，2022年能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考核，并留有适当弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制。

同时，政府工作报告进一步明确，推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这一点，在去年底举行的中央经济工作会议上已经提及，会议要求创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。

能耗“双控”，指的是能源消费强度和总量双控，这一政策已实施多年，如今为何要向碳排放总量和强度“双控”转变？

国家城市环境污染控制技术研究中心教授彭应登表示，能耗“双控”存在一个问题，即没有区分清洁能源和非清洁能源。清洁能源在我国西部地区比较充沛，在使用清洁能源特别是可再生能源时，并不产生二氧化碳排放，所以对清洁能源进行控制意义不大。另外，如果对清洁能源丰富的地区进行能耗控制，也会影响当地的经济发展。

新的碳排放考核机制，无疑为清洁能源的推广留下了巨大的发展空间，同时也有利于企业减负和地方发展，兼顾了发展和减排、当前和长远。

“一句话，今后经济工作中，既要减排，又要发展。”上海能源与碳中和战略研究院院长、复旦大学经济学院教授吴力波在接受采访时表示，今后，国家将不再追求个别年份能耗强度绝对值的下降，为经济和产业周期的波动留出调整空间；同时强调能耗强度只计量化石能源，非化石能源消费不设限，为可再生能源发展留出空间，积极鼓励能源结构调整。

节能降碳“主战场”

工业、建筑、交通是产生碳排放的三大重点领域，也是碳减排的“主战场”。政府工作报告提出，推进钢铁、有色、石化、化工、建材等行业节能降碳，强化交通和建筑节能。

工业是中国经济的“压舱石”，也是能源消耗和二氧化碳排放的最主要领域。工信部数据显示，2019年和2020年，我国能源消费总量均控制在50亿吨标准煤内，其中工业占比约为60%。可以说，工业能否率先碳达峰是2030年碳达峰目标实现的关键。

近年来，我国工业保持快速发展势头，减排成效持续显现。《新时代的中国能源发展》白皮书显示，我国2019年碳排放强度比2005年下降近一半，扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。

以工业领域中碳排放量最大的钢铁产业为例。“‘十三五’期间，我国钢铁行业碳排放总量年均增长不足1%，部分重点企业的碳排放强度已达国际先进水平。”中国社科院生态文明研究所气候变化经济学研究室副主任禹湘认为，随着粗钢需求量的饱和，钢铁行业有望在“十四五”期间提前实现碳达峰。

尽管减碳成绩显著，但任务依旧艰巨。“必须清醒认识到，当前我国工业结构偏重、绿色技术创新能力不强、高端绿色产品供给不充分、区域工业绿色发展不平衡等问题依然存在。”在工信部节能与综合利用司有关负责人看来，“十四五”期间，围绕碳达峰碳中和目标节点，实施工业低碳行动和绿色制造工程势在必行。

相关政策部署进一步加码。2021年底，工信部印发的《“十四五”工业绿色发展规划》提出，到2025年，碳排放强度持续下降，单位工业增加值二氧化碳排放降低18%。规划为“十四五”工业绿色发展描绘了蓝图。

相关行业已经开始为绿色低碳转型规划布局。据了解，石化化工行业碳达峰实施政策已制定完成。从总的思路来看，将加快产业布局优化、结构调整，加大节能降碳升级改造和落后产能淘汰力度，发展新能源、新材料等产业，全面推进行业绿色低碳转型。

两会期间，不少代表委员认为，从供给侧看，工业企业应将节能减碳的挑战化作转型升级的机遇，让绿色低碳理念贯穿于产品制造、供应链管理等全过程；从需求侧看，相关部门也应以更多绿色需求牵引产业供给，积极引导绿色低碳消费。

当前，随着城镇化率的不断提升，从国际经验来看，建筑、交通领域用能将成为碳排放的“新高地”。

建筑领域是当之无愧的碳排放大户。《中国建筑能耗研究报告（2020）》显示，2018年全国建筑全过程碳排放总量为49.3亿吨，占全国碳排放比重的51.3%。

中国建筑标准设计研究院有限公司党委副书记、总经理曹彬表示，“十三五”期间，随着大量新技术的应用，建材生产、建筑施工、建筑运行的单位碳排放强度均有所下降，但由于新建建筑、存量建筑总量均不断增加，建筑领域碳排放总量仍呈上升趋势。

可见，建筑领域减碳已成为我国实现碳达峰、碳中和目标至关重要的一环。

绿色建筑拥有普通建筑不可比拟的优势，即节能水平更高，资源消耗更少，生态环境更好，节水效果更明显。此前，住房和城乡建设部召开新闻发布会时明确，到2022年，中国要实现城镇新建建筑中绿色建筑面积占比达到70%。

要实现这一目标，离不开绿色建筑创建行动。在中央层面，住房和城乡建设部会同国家发展改革委等6部门共同印发《绿色建筑创建行动方案》，推动新建建筑全面实施绿色设计，提升建筑能效水效水平。在地方层面，全国已有26个省（区、市）发布了地方绿色建筑创建实施方案。

“建筑业作为能耗大户，在建设和运营两方面碳排放量居高不下。”全国政协常委、河南省政协副主席张震宇认为，建筑应进行科学设计，从源头降低建筑能耗。同时应提升既有建筑的合理利用率，控制新建建筑规模，对不符合节能减排标准的既有建筑进行升级改造。

交通领域降碳也不容忽视。数据显示，2020年我国交通领域碳排放9.3亿吨，占全国终端碳排放的15%。但根据发达国家经验，这一占比会随工业化和城镇化进程不断提升，成为实现碳达峰碳中和目标最重要的瓶颈之一。

2021年的中央财经委员会第九次会议提出，交通领域要加快形成绿色低碳运输方式。交通运输是大气污染物的主要排放来源之一，在“双碳”目标下，交通领域面临减少污染物排放和降低碳排放的双重任务。因此，应推进交通运输减污与降碳协同增效，统一谋划、统一部署。

全国政协委员、北京交通发展研究院院长郭继孚表示，城市交通中50%～70%的碳排放来自于个人小汽车出行（北京该比例为70%，年均增速5%），是交通碳排放的绝对主体和减排重点，但长期以来这部分管理体系一直是空白。

好在以纯电动和氢燃料为主的新能源汽车异军突起。根据工信部数据，2021年我国新能源汽车产销双双突破350万辆，成为名副其实的新能源汽车“大国”。

考虑到汽车保有量逐年上升的趋势，新能源车辆的渗透比例提升，意味着传统燃油车在新车产销和汽车保有量中的占比将会在一定程度上降低。相应的，交通领域的碳排放也会减少。

“2025年交通领域将实现碳达峰。”中国电动汽车百人会副秘书长王贺武认为，汽车产业要关注与动力电池相关的能耗和排放，实现生产过程的低碳化；在车辆运营方面，大力发展纯电动卡车及氢燃料卡车等绿色货运车辆比例；同时关注能源与车的互动，在解决可再生能源波动性的基础上，实现边际效应负碳排放，为碳中和提供一条新途径。

工业、建筑、交通领域的碳减排，亟须国家层面的政策引领和方向指引。据了解，全国节能减排的路线图和任务单已经明确。

今年1月，国务院印发《“十四五”节能减排综合工作方案》，部署了节能减排十大重点工程，且明确了具体的目标任务。如到2025年，完成5.3亿吨钢铁产能超低排放改造，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，新能源汽车新车销售量达到汽车新车销售总量的20%左右。2月，《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022年版）》发布，为各行业科学做好重点领域节能降碳改造升级作出了部署。

以“双碳”为抓手的新时代

节奏把握好，基础要打牢。与2021年政府工作报告首次定调“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作”比起来，今年政府工作报告更强调稳妥的节奏，要求“有序推进碳达峰碳中和工作”。

这是对我国实现“双碳”目标发展经验的科学总结，也是下一步推动绿色低碳发展的行动指南。

从2022年来看，距离2030年前碳达峰并不遥远，只剩下8年的时间了。届时，二氧化碳排放量将达到历史最高值，进入由增转降的历史拐点，同时意味着，我国经济社会发展与二氧化碳排放将实现“脱钩”，即经济增长不再以增加碳排放为代价。因此，碳达峰被认为是一个经济体绿色低碳转型过程中的标志性事件。

碳达峰后，紧接着，30年内再实现碳中和，即二氧化碳净零排放。这意味着，经济社会要全面转向绿色低碳，同时做好碳排放和吸收的“加减法”——一边减少二氧化碳等温室气体排放，一边增加碳汇、发展碳捕集和封存技术等，实现二氧化碳平衡。

碳达峰与碳中和之间的时间窗口期，中国远短于很多发达国家，挑战之艰巨不言自明。这是我国应对全球气候变化的自我加压、主动作为，“有序推进”的提法也有着对当前经济高质量发展的考量。

锚定明确的目标和方向，接下来就是因地制宜采取行动了。为确保“双碳”目标如期实现，一系列符合实际也更具可操作性的政策行动已经落地实施。

首先是中央层面确定这项工作的总基调。2021年3月，中央财经委员会第九次会议强调，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，并为如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和目标指明了方向。

尤其是2021年11月中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》发布以来，减污降碳协同增效迈出坚实步伐。

2021年12月中央经济工作会议提出“正确认识和把握碳达峰碳中和”“不可能毕其功于一役”的要求，对于“双碳”有了更精准的要求和诠释，工作思路也愈发清晰。

其次是碳达峰碳中和“1+N”政策体系渐次落地。2021年9月，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》正式发布，为“双碳”进行了系统谋划、总体部署，为后续各重点领域及行业政策措施和行动提供了政策支撑。

1个月后，《2030年前碳达峰行动方案》发布，对推进碳达峰工作作出总体部署，“稳妥有序、循序渐进推进碳达峰行动，确保安全降碳”目标进一步明确。

随后，国家发展改革委、工信部等相继出台政策，丰富“1+N”政策体系。能源、工业、城乡建设、交通运输、农业农村等重点领域，以及钢铁、石化化工、有色金属、建材、电力、石油天然气等重点行业的碳达峰实施方案将陆续发布，与科技支撑、财政金融、碳汇能力、统计核算和督查考核等支撑政策一道，为做好“双碳”工作指明了方向、明确了要求。

生态环境部积极推进应对气候变化相关工作，并取得了积极成效。尤其是全国碳市场第一个履约周期顺利收官，履约完成率99.5%（按履约量计），整体运行平稳。低碳试点示范和气候适应型城市建设试点工作不断推进，组织编制《国家适应气候变化战略2035》，持续提高适应气候变化能力。

据了解，下一步，生态环境部将推动构建绿色低碳循环发展的经济体系，将碳达峰相关工作纳入中央生态环境保护督察。政策方面，将印发实施《“十四五”应对气候变化规划》，推动《减污降碳协同增效实施方案》出台和落实，会同有关部门推动《碳排放权交易管理暂行条例》尽快出台，做好《国家适应气候变化战略2035》的发布实施工作等。

最后是地方做好探索，推动产业实践落地。当前，相关省份已完成政策对接，具体项目全面推进，全国一盘棋的政策体系为区域、产业、技术协同创造了条件。

在地方层面，按照中央总体部署，31个省（区、市）均出台了与“双碳”相关的规划或行动方案，北京、河北、辽宁、重庆等地明确了碳达峰、碳中和“路线图”：选择2025年、2030年与2060年各设置阶段性目标的经典“三步走”战略，突出碳排放强度和总量“双控”，着力调整优化产业结构、能源结构、交通运输结构，建设一批零碳示范园区，建设碳排放权交易市场等细化措施跃然纸上，并逐步落地到具体的产业建设中。

在行业层面，以央企为代表，各领域纷纷出台与“十四五”规划和2035年远景目标纲要相适应的“双碳”方案及任务目标。与此同时，全国碳排放权交易市场建设各项工作扎实推进，2021年7月顺利启动全国碳市场上线交易以来，配套制度体系持续完善。

可以说，随着生态文明建设持续推进，我国已进入以碳达峰、碳中和为抓手的新时代。

就在全国两会前夕，碳达峰碳中和工作领导小组全体会议召开，中共中央政治局常委、国务院副总理、碳达峰碳中和工作领导小组组长韩正强调，要充分认识“双碳”对高质量发展的支撑和引领作用，保持战略定力不动摇，聚焦重点领域和关键环节，扎扎实实推进“双碳”工作，走出一条符合国情的生态优先、绿色低碳发展道路。

道阻且长，行则将至；行而不辍，未来可期。继2021年全面启动“双碳”转型，2022年“双碳”工作的指向更加鲜明。在这个关键年份，只有稳字当头，稳中求进，才能行稳致远，确保碳达峰碳中和目标愿景如期实现。