关于农村污水治理项目的几点思考

一、政策背景

近年来党中央、国务院相继出台《关于实施乡村振兴战略的意见》、《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》以及《中华人民共和国乡村振兴促进法》等多项支持乡村振兴的政策法规，乡村振兴提升成为我国基本国策之一。在此背景下，2021年12月5日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021—2025年）》，明确提出以农村生活污水治理为重点，全面提升农村人居环境质量，推动全国农村人居环境从基本达标迈向提质升级。改善农村人居环境，成为实施乡村振兴战略的重点任务。

生活污水治理直接关系着农村居民日常生产生活，随意排放农村生活污水严重影响了农村环境，污染地表土壤，对农村居民的饮用水与生活用水造成负面影响。因此，强化农村生活污水处理工作是村容整治的重要组成部分，是改善农村生态环境的重要措施。

笔者结合近几年在京津冀地区参与农村污水治理项目的实践经验，总结出几点关于农村污水治理项目的思考，供大家交流参考。

二、农村污水的主要特点

1、水量低且不稳定，水量（尤其是北方地区）受季节影响较大。农村农户生活相对简单，日常生活中的用水需求一般比城市居民要低，所以污水排放量也较少。北方地区冬季较为寒冷且降水较少，水量降低幅度尤为明显。

2、污水收集难度大，收集率较低，收集成本高。长期以来，农村的基础设施建设较为滞后，很多村民习惯将生活污水随意倾倒和排放，污水收集意识较为淡薄；不同于城市的高密度住宅，农村居住密度小，住户较为分散，这也给污水收集带来一定难度。

3、水质波动较大。农村生活污水主要来自厨房污水、洗涤污水和厕所污水等，包括厨房洗菜水、刷锅水、家庭洗衣水、洗漱水、人畜粪便污水等，这些污水与城市污水相比，重金属含量较低，有毒物质较少，但BOD／COD值较高；而且由于水量相对较低，污水来源相对单一，因此水质容易因单一来源污染物影响而短时间内发生较大变化。

三、农村污水治理项目实践中存在的主要问题及解决建议

鉴于农村污水的特点，导致农村污水治理项目在建设、运营中存在的问题与解决思路与城镇污水厂略有不同，具体如下：

1、运作模式的选择问题

传统的农村污水处理设施一般采用政府直接投资+委托运营的方式运作，但随着农村污水处理设施建设投资需求的逐步增长，地方财政投资能力反而越来越有限，因此地方政府投资建设农村污水处理设施的财政压力越来越大。恰逢国家鼓励推广PPP模式吸引社会资本投资，而且2016年10月财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），提出在垃圾处理、污水处理等公共服务领域开展强制应用PPP模式试点，随后各地涌现出大量农村污水治理PPP项目，运作模式以BOT（建设-运营-移交）模式为主，即由政府授权社会资本负责投融资、建设、运营维护农村污水处理设施，合作期满后，将设施无偿移交政府。但在2019年“财办金〔2017〕92号”出台后PPP政策逐步收紧，农村污水治理项目土地审批手续办理难、立项难等问题逐渐暴露出来，叠加上PPP模式运作流程相对较长和农村污水厂站运营风险大等问题，导致采用PPP模式运作农村污水治理项目难度越来越大。

但在美丽乡村、乡村振兴等政策驱动下，农村污水治理工作并不会因为PPP模式受阻而停滞，各地政府开始因地制宜探索选择多种模式，包括PPP模式、传统的政府直投模式或特许经营模式等。

笔者建议在采用任何一种模式运作的过程中，实施机构应积极与财政、发改等部门提前进行沟通，确保相关程序合法合规，确保落实资金来源。

2、设计阶段水量预测不准，实际水量与设计水量偏差较大问题

农村污水处理站水量预测一般采用人均综合用水指标法、人均分类用水指标法等方式，人口数据来源主要为年鉴中户籍/常住人口数据以及实地调研结果。但由于单村人口基数较小，且外来人口流入或青壮年人口进城就业流出人口难以精确统计预测，一旦一段时间内有相对大量的人口流入或流出，将导致该村用水量大幅度波动。因此前期设计阶段对人口预测的误差，将导致污水处理站设计规模不合理，进而导致部分厂站建成后“晒太阳”，部分厂站建成后即超负荷运转，不得不采用临时措施或扩建厂站的方式处理超额污水。

基于农村人口特点，建议前期设计阶段投入更多精力用于水量预测和污水收集设计工作，厂站设计规模尽量贴合真实需求，科学设计污水收集方式，确保财政资金的使用效率；同时设计工艺应兼顾一定的抗冲击能力，避免溢流事件发生。

3、水质监测及进、出水水质超标相关问题

近年出台的污水处理在线监测政策，并不要求对规模较小的农村污水处理设施水质情况进行实时在线监测，水质情况一般采用人工抽样的方式进行监测。实践中，监管方与被监管方往往对抽样的方式存在争议，例如北京某农村污水处理站，合同中要求运营单位需按日均值（采样频率为至少每2小时一次，取24小时混合样）监测进出水水质，而监管单位监管过程中则按水样的瞬时值判断出水是否超标，并对瞬时值超标的厂站进行处罚。运营单位提出，由于农村污水水质波动较大，瞬时值存在较大误差不能代表厂站真实运行情况，建议监管单位按照日均值进行监测。

但上述问题早在2007年环保部门就已经给出了明确解答：根据《关于环保部门现场检查中排污监测方法问题的解释》（国家环保总局公告2007年第16号）“环保部门在对排污单位进行监督性检查时，可以环保工作人员现场即时采样或监测的结果作为判定排污行为是否超标以及实施相关环境保护管理措施的依据”，后续2010年发布的《环境行政处罚办法》（环境保护部第8号令）第三十七条中又进一步强调了该原则，因此监管单位按瞬时值判断水质是否超标毫无问题。

鉴于农村污水水质波动的实际情况，为充分保障政企双方的权利和降低风险，有效保障农村污水厂站的正常运营，建议政企双方从实际出发，在合法合规的前提下，共同探索适合农村污水水质的监测方式。比如北京某区生态环境局的做法是增加瞬时值抽样频次，取多次瞬时值抽样结果的平均值作为判定出水水质是否超标的依据，虽然未做到24小时连续抽样，但仍大幅降低了瞬时值的误差，既未突破政策规定，又给了运营单位更多的保障。

四、总结

投资农村污水的风险要高于城镇污水厂已经成为了环保行业内的一种共识，部分农村污水运营单位甚至已萌生了退意，但苦于无人接盘只好继续深陷其中。在这个目前还略显挣扎的行业中，作为投资人应该清晰认识农村污水治理行业的现状，在乡村振兴这个大环境下，在城镇污水厂基本饱和的实际情况下，农村污水治理行业还是一片蓝海，优化技术、提高管理能力，未来可期；作为政府方、决策者，在合法合规的前提下，给这个还不够完善的行业多一点时间，给这些耕耘在农村污水治理行业的从业者们多一些善意和宽容，各方共同努力搭建良好的营商环境，助推农村生活污水治理领域的健康发展。