关于推进生态环保重大项目融资的探索与建议

获得充足的资金是工程项目实施的前提和保障。生态环保重大工程项目融资事关地方生态文明建设、产业结构转型、经济高质量发展。

山东省生态环境厅、国家开发银行山东省分行、山东发展投资控股集团就“十四五”期间深入打好污染防治攻坚战、共同推进生态环保重大工程项目融资战略合作达成共识，这一举措有力地推进了山东省经济社会高质量发展和生态环境高水平保护，做法值得借鉴。针对项目实施过程中的一些问题，笔者提出相关建议。

山东政银企协同推进项目融资的工作体制机制

山东省生态环境厅以贯彻落实“十四五”生态环境保护规划、生态环保专项规划等为重点，在符合国家法律法规和相关政策的前提下，对国家开发银行山东分行和山东发展投资控股集团在生态环保领域的业务发展给予组织协调和政策支持。支持省级统筹，跨流域、跨区域统筹的重大环保项目。支持设区的市、县（市、区）政府将与生态环保相关的重大基础设施整体统筹，实施整市、整县一体化开发建设和运行维护的项目。通过城乡统筹支持农村生活污水治理、农村黑臭水体治理等项目。

国家开发银行山东分行为全省生态环保领域工程项目建设提供全面的融资、融智支持。对储备库中条件成熟的项目和生态环境部门推荐的其他生态环保重大工程项目给予优先开展尽职调查、进行审查审批、安排贷款投放等优惠信贷政策支持。储备库项目以及山东发展投资控股集团牵头实施的重大项目可视同国家开发银行山东分行重大（重点）项目管理，享受相关政策。对符合条件的项目，按照相关信贷政策，在资源配置上给予倾斜，加大支持力度。积极探索创新适用于生态环保项目特点的金融产品和服务。

山东发展投资控股集团作为牵头融资和项目实施单位，有效将融资资金投放全省生态环保工程项目建设。积极探索创新生态环保产业投融资模式，对储备库中符合投资条件的项目，筹划通过参与PPP项目投资、生态环保产业园建设以及发起设立项目公司等市场化运作方式，支持生态环境部门推荐的生态环保重大工程项目，在同等条件下优先使用国家开发银行山东分行信贷资金及金融产品。

目前，山东省政银企协同推进项目融资取得阶段性成果。2021年，山东省生态环保重大工程项目经过国家开发银行认定并纳入垃圾污水“百县千亿”试点名单的项目共28个，已通过评审的11个，授信总额达85.5亿元，发放总额达26.6亿元。

实践中发现的难题亟待破解

在实践中，笔者也发现，推进生态环保重大工程项目融资有一些难题待解。

一是地方政府统筹项目资源的意识不够。农村环境整治类项目具有较强的公益属性，项目自身产生现金流较差，不足以覆盖市场化运营主体投资收益，需要一些盈利项目产生稳定的现金流来还本付息。当需要统筹区域内生产要素和具备可变现价值的资源时，地方政府缺少系统性的专项融资规划，不能按照行业整合或区域整合等方式将有收益和无收益的建设内容统筹考虑，“肥瘦搭配”，市场化融资能力弱。

二是设区的市整市包装项目难度较大。2021年，山东全省生态环保重大工程项目通过国家开发银行山东分行评审会议通过的11个项目中，仅有1个项目是设区的市整市推进项目，其他10个均是县（市、区）包装项目。一个无收益的建设项目要搭配许多有收益的建设项目来支撑还贷能力。整县（市、区）统筹区域内生产要素和具备可变现价值的资源，可操作性较强。一个设区的市区域内不同县（市、区）经济社会发展条件差异较大，也导致了生产要素和具备可变现价值的资源差异较大。整市包装起来难度非常大，且包装周期较长，大大降低投融资项目落地的效率。

三是已落地项目中农村环境整治项目占比较低。2021年，山东省生态环保重大工程项目通过国家开发银行山东分行评审会议的11个项目授信总额85.5亿元中，涉及农村环境整治项目额度28.9亿元，仅占34%。使用国家开发银行中长期低息贷款，完全不同于使用财政资金，无论使用何种投融资模式，还贷能力是政银企各方首先考虑的主要问题。能否把农村环境整治项目贷款额度在整个打包项目中的占比设定一个比例作为入库条件，也是需要考虑的现实问题。若不设置比例，起不到支持农村环境整治项目的作用；若设置一定比例作为门槛，由于农村环境整治项目无收益或者收益较低，会大大降低地方政府的积极性。

加快融资促进重大项目落地的几点建议

为进一步加快融资，促进生态环保重大工程项目落地，笔者建议如下：

一是指导地方政府统筹资源和要素积极设计生态环保项目。加大政策解读和宣传推介力度，不断总结经验，指导有投融资意向的地方政府统筹资源和要素积极设计项目。由于农村环境整治类的项目自身产生现金流较差，试点推进的一条重要经验，就是统筹资源、要素，“肥瘦搭配”构建充足项目现金流。比如，山东省鱼台县域水环境综合治理项目，统筹了国有土地、集体土地使用权等土地要素，现金、股权、基金等资本要素，科技成果、知识产权等技术要素，采砂权、取水权、林权等自然资源，停车场、垃圾污水处理设施及相关经营权收益等经营性基础设施资源，成功从国家开发银行获得融资。

二是加强整县（市、区）推进一体化开发建设和运行维护。有条件的县（市、区）推行PPP模式融资，不具备条件的县（市、区），积极采用市场化、特许经营融资模式，推动一体化开发建设和运行维护。在实施主体的选择上，既可以依托现有的统筹机制，如山东发展投资控股集团等融资平台，也可以组建新的市场化企业，为项目提供资金和增信支持。

三是从国家层面不断加大国家开发银行政策支持和优惠力度。当前，农村环境整治任务仍然较重，启动一期项目后，仍需接续启动二期、三期、四期等项目。建议国家层面对于生态环保重大工程项目，特别是涉及农村环境整治的项目，给予更多的优惠政策、更低的优惠利率，引导地方政府积极使用国家开发银行政策性贷款。

四是依法合规推进项目运作，防止新增政府隐性债务。地方采用特许经营模式融资建设垃圾、污水处理项目，应督促相关参与方严格遵守规定条件，依法合规推进项目运作，严守商业化运行边界，切实守好底线，坚决防止新增政府隐性债务。