江苏省建立健全生态产品价值实现机制实施方案

中共江苏省委办公厅 江苏省人民政府办公厅印发《江苏省建立健全生态产品价值实现机制实施方案》，目标到2025年，生态产品价值实现的制度框架初步形成，按照试点先行、逐步推开的步骤，覆盖陆域和江河湖海具有江苏特色的生态产品价值核算体系基本建立，价值核算结果得到创新应用，生态产品交易制度基本建立，生态产品价值实现路径有效拓展，生态保护补偿和生态环境损害赔偿政策更加完善，生态产品价值评估机制逐步形成。详情如下：

江苏省建立健全生态产品价值实现机制实施方案

为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于建立健全生态产品价值实现机制的意见〉的通知》，统筹推动生态保护和经济发展，建立健全生态产品价值实现机制，走出生态优先、绿色发展的新路径，结合实际制定如下实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想，深入贯彻习近平总书记对江苏工作重要指示精神，深刻领会“两个确立”的决定性意义、自觉践行“两个确立”的实践要求，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，切实扛起“争当表率、争做示范、走在前列”光荣使命，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快服务构建新发展格局，着力推动高质量发展，坚持绿水青山就是金山银山，坚持保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力，以保障自然生态系统休养生息为基础，以体制机制改革创新为核心，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，推进生态产业化和产业生态化，保障初级产品供给，满足人民群众日益增长的优美生态环境需要，协调推动减污降碳协同增效，不断集聚“强富美高”新江苏建设的绿色动能，努力建设人与自然和谐共生的现代化。

（二）主要目标。到2025年，生态产品价值实现的制度框架初步形成，按照试点先行、逐步推开的步骤，覆盖陆域和江河湖海具有江苏特色的生态产品价值核算体系基本建立，价值核算结果得到创新应用，生态产品交易制度基本建立，生态产品价值实现路径有效拓展，生态保护补偿和生态环境损害赔偿政策更加完善，生态产品价值评估机制逐步形成，生态产品“度量难、抵押难、交易难、变现难”的问题有效解决，生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制基本形成，生态优势向经济优势的转化途径明显丰富。到2035年，全面建立完善的生态产品价值实现机制，系统构建具有江苏特色的生态文明治理体系，有力促进经济社会发展全面绿色转型，根本性提升生态系统质量和稳定性，为基本建成美丽中国作出江苏贡献。

二、建立生态产品调查监测机制，摸清基数底数

（三）推进自然资源确权登记。统筹推进自然资源资产产权制度改革，按照健全自然资源确权登记制度的规范要求，有序推进省域范围内自然资源资产统一确权登记，清晰界定自然资源资产产权主体，划清所有权和使用权边界，实现自然资源资产确权登记全覆盖。加快推进登记信息统一管理，建立登记信息数据库，实现便捷化信息共享。丰富自然资源资产使用权类型，合理界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属，依托自然资源统一确权登记明确生态产品权责归属。统筹衔接国土空间规划、生态保护红线等保护要求，明确生态产品涉及的自然资源资产保护管理权责要求。

（四）开展生态产品信息普查监测。基于现有自然资源和生态环境调查监测体系，发挥江苏自然资源、生态环境等大数据平台综合效用，创新运用“网格化”“星地一体化”“三维化”等手段，开展生态产品基础信息调查监测，摸清省域全境各类生态产品数量、质量等底数。制定生态产品基础信息调查监测标准，开展规范化建设，确保调查监测结果的真实性、准确性、科学性。共享自然资源、生态环境、水利、农业农村、气象等部门相关调查监测数据，形成生态产品目录清单。建立生态产品动态监测制度，及时跟踪掌握生态产品数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、保护和开发利用情况等信息，建立开放共享的生态产品信息云平台。强化重要生态功能区、生态敏感区及各类生态空间管控区域的生态产品监测，严格落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，严禁借生态产品价值实现之名行破坏开发之实。

三、建立生态产品价值评价机制，推进价值核算应用

（五）建立生态产品价值评价机制。针对生态产品价值实现的不同路径，构建行政区域单元生态产品总值和特定地域单元生态产品价值评价体系，探索具有江苏特色的省内跨行政单元的区域生态产品价值评价方法。考虑不同类型生态系统功能属性，体现生态产品数量和质量，有序建立覆盖各级行政区域的生态产品总值统计制度，完善相应的统计核算报表制度和工作体系。探索将生态产品价值核算基础数据纳入国民经济核算体系。研究不同类型生态产品商品属性，建立反映生态产品保护和开发成本的价值核算方法，探索建立体现市场供需关系的生态产品价格形成机制，制定生态产品价格评估规范。研究探索生态产品商品化的实现路径和交易标准规则。

（六）开展生态产品价值核算。根据国家生态产品价值核算规范，细化完善全省统一的生态产品价值核算指标体系、具体算法、数据来源和统计口径等。鼓励各地因地制宜开展行政区域单元生态产品总值、特定地域单元生态产品价值核算，结合生态产品实物量价值核算结果，及时通过市场交易、经济补偿等手段，探索不同类型生态产品经济价值核算，丰富价值核算成果、提高价值核算质量。率先在沿江特色示范段、环太湖、里下河、南水北调调水输水区、沿海森林和滩涂湿地、苏南低山丘陵等相关地区，推进跨区域生态产品总值核算或重要生态功能地域单元生态产品价值核算。在总结各地价值核算实践基础上，分类形成生态产品价值核算数据技术规范，推进生态产品价值核算标准化建设。采用信息化手段，便捷高效开展价值核算工作。建立生态产品价值核算基础数据库制度，建立价值核算工作监督和核算结果评价机制。

（七）推进生态产品价值核算结果广泛应用。鼓励地方先行先试，积极探索各类生态产品价值核算结果的应用场景，以核算结果应用促进自然生态保护修复和合理利用。推进生态产品价值核算结果在政府决策和绩效考核评价中的应用。推动在编制规划、实施工程项目建设和后评价时，结合生态产品实物量和价值核算结果采取必要措施，促进生态产品保值增值。广泛应用多重尺度生态产品价值核算结果，开发价值核算结果应用产品，建立多领域、多层级价值核算结果应用体系，推动价值核算结果在生态保护补偿、生态环境损害赔偿、经营开发融资、生态资源权益交易、资金安排等方面的应用，建立完善排污权、碳排放权、用能权、水权等交易制度，探索纳入环境污染责任认定、企业信用评价、绿色信贷发放等，促进相关服务业及新业态发展。建立生态产品价值核算结果发布制度，适时开展地区生产总值、地区生态产品总值综合“双评价”，评估生态保护成效和生态产品价值。

四、健全生态产品经营开发机制，丰富价值实现路径

（八）明确生态产品经营开发导向。在严格保护生态环境前提下，鼓励采取多样化模式和路径，科学合理推动生态产品价值实现，摒弃以牺牲生态环境换取一时一地经济增长的做法，保障自然生态系统休养生息。引导自然资源优势突出的地方，守牢自然生态安全边界，提档升级生态产品的价值实现，实现生态优势向经济优势的多元化路径转化，推进共同富裕，提升现代化水平。引导城镇化程度高、产业基础好的地方，拓宽生态产品供需对接渠道，完善利益导向机制，创新市场化手段，加快产业生态化进程，合理配置自然资源，有力带动乡村振兴、城乡融合发展。引导生态脆弱敏感的地方，通过生态产品价值实现倒逼转方式、调结构，保护修复原生态自然系统。加强各类生态空间管控区域监管，严格执行长江经济带发展负面清单指南、自然生态保护修复行为负面清单，规范在生态空间管控区域开展对生态功能不造成破坏的有限人为活动。

（九）提升生态产品物质供给能力。大力发展绿色种养循环产业，完善农林牧渔生态产品种养标准，规范相关认定认证工作，加大推介力度，引导市场消费。依托省内各地自然禀赋特点，鼓励采取人放天养、自繁自养等原生态种养模式，组织实施轮作休耕、种养循环、化肥减量增效、病虫害绿色生态防控、农业废弃物资源化利用等工程，开展高标准鱼池改造、农田排灌系统生态化改造试点，研究建立农业绿色投入品目录和定向推广补贴制度，分类分档建设一批生态产品供应基地，提升生态产品品质。大力发展特色生态产品品种，加强本土种质资源保护和原产地保护。加快农村一二三产业融合发展，加快生态产业化，大力发展精深加工，拓展延伸生态产品产业链和价值链，研究推广保证质量的供应链体系，提高生态产品价值。切实保障粮食等重要农产品安全，保证农业综合生产能力。加大水环境质量保护和污水资源化利用，提高优质水生态产品供给能力。

（十）提升生态产品调节服务功能。加强山水林田湖草系统性保护修复，围绕水源涵养、土壤保持、防风固沙、岸线防护、洪水调蓄、空气净化、水质净化、固碳释氧、气候调节、防灾减灾、生物多样性保护、绿色可再生能源供应等重点方面，有效提升各类生态系统提供的生态产品调节服务功能，以自然修复为主，增值自然资本。加快产业生态化。依托相关区域优质自然本底条件提供的洁净水源、清洁空气、适宜气候等生态产品，适度发展数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业，推动生态优势转化为产业优势。大力招引发展生态友好型企业，加快传统产业绿色化改造，打造一批具有示范带动作用的绿色工厂和绿色供应链企业，减少污染排放对生态产品调节服务功能的损耗。

（十一）提升生态产品文化服务水平。突出地方特色，挖掘各类生态系统蕴含的文化内涵，将历史文化、山水文化与城乡发展相融合，保护好历史文化遗产，结合水韵江苏、沿海风光带建设和长江文化、运河文化保护传承弘扬等，提质升级生态产品文化服务资源。坚持人与自然和谐共生，深入推动城乡融合发展和以人为核心的新型城镇化，统筹推进城市更新和美丽田园乡村建设，保护城乡特色风貌，打造美丽宜居的生态环境，采用“绣花”“织补”等微改造方式，促进历史文化保护传承与城乡建设融合发展。在符合国土空间等相关规划和最大限度减少人为扰动前提下，依托优美自然风光、历史文化遗存，打造旅游与康养休闲融合发展的生态旅游开发模式，按照适度和相宜的原则加强差异化规划和研究布局，避免一哄而上和违规建设住宅房地产。加快培育生态产品市场经营开发主体，鼓励盘活废弃矿山、工业遗址、古旧村落等存量资源，推进相关资源权益集中流转经营，通过统筹实施生态环境系统整治和配套设施建设，提升教育文化旅游健康体育开发价值。规范生物多样性友好型经营活动，切实抵御防范外来物种入侵。

（十二）促进生态产品价值增值。鼓励打造特色鲜明的生态产品区域公用品牌，将各类生态产品纳入品牌范围，加强品牌培育和保护，提升生态产品溢价。对标国际国内先进标准，建立和规范生态产品认证评价标准，推进落实完善生态产品认证体系，鼓励引导开展权威认证，提升我省生态产品国际知名度、认可度。建立生态产品质量追溯机制，健全生态产品交易流通全过程监督体系，推进区块链等新技术应用，实现生态产品信息可查询、质量可追溯、责任可追查。建立健全我省生态产品通关“绿色通道”，强化检验检疫支撑保障作用。鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩，对实施荒山荒地、黑臭水体、森林碳汇提升等综合整治的社会主体，在保障生态效益和依法依规前提下，允许利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游获取收益。对推进低质低效产业用地腾退修复促进生态产品增值的地方，加大建设用地指标异地调剂使用工作推进力度。鼓励实行农民入股分红模式，保障参与生态产品经营开发的农民利益。对积极探索生态产品价值实现机制的地区，鼓励采取多种措施，加大对必要的交通、能源、水利、农业等基础设施和基本公共服务设施建设的支持力度。

（十三）推进生态产品供需精准对接。举办生态产品推介活动，组织开展生态产品交易、招商。推动生态产品交易中心建设，推进生态产品供给方与需求方、资源方与投资方高效对接，鼓励支持社会资本参与生态保护修复和生态产品价值实现。加强和规范平台管理，发挥电商平台资源、渠道优势，推进更多优质生态产品以便捷的渠道和方式开展交易。

（十四）推进生态资源权益交易。鼓励通过政府管控或设定限额，探索绿化增量责任指标交易、清水增量责任指标交易、碳汇权益指标交易及特定生态产品价值核算指标交易等方式，合法合规开展森林覆盖率等资源权益指标交易，探索不同类型生态产品价值兑换方式。鼓励各设区市结合自身资源禀赋，对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，核证碳汇增量并进行交易，支持符合条件的项目参与温室气体自愿减排交易。健全排污权有偿使用制度，推进排污权储备，拓展排污权交易的污染物交易种类和交易地区。探索建立用能权交易机制。推进开展多种类型水权交易，创新完善水权交易机制，拓展水资源价值转化通道，探索南水北调调水输水区域、太湖流域等水权交易试点。以生态产品价值核算为基础，探索重点区域生态资源收储和资源增量政府采购制度。

五、健全生态产品保护补偿机制，完善损害赔偿制度

（十五）完善纵向生态保护补偿制度。省级、市级财政参照生态产品价值核算结果、生态管控区域面积等因素，完善重点生态功能区转移支付资金分配机制。鼓励地方政府在依法依规前提下统筹生态领域转移支付资金，通过设立市场化产业发展基金等方式，支持基于生态环境系统性保护修复的生态产品价值实现工程建设。探索通过发行企业生态债券、社会捐助等方式，拓宽生态保护补偿资金渠道。通过开发符合实际需要的生态公益性岗位等方式，对符合条件的主要提供生态产品地区居民实施生态补偿。

（十六）完善横向生态保护补偿机制。探索建立根据生态产品价值确定及横向补偿机制，鼓励生态产品供给地和受益地按照自愿协商原则，综合考虑生态产品价值核算结果、生态产品实物量及质量等因素，支持在符合条件的重点流域依据出入境断面水量和水质监测结果等开展横向生态保护补偿，探索推行污水资源化利用激励措施、支持优质优价再生水交易。积极推进太湖等跨省市流域上下游横向生态补偿。探索省内异地开发补偿模式，进一步加强共建园区建设，在生态产品供给地和受益地之间相互建立合作园区，健全利益分配和风险分担机制，推进飞地经济、产业转移等多元化补偿模式。

（十七）健全生态环境损害赔偿制度。结合生态产品价值核算规范和核算结果，开展生态环境损害评估，健全生态环境损害鉴定评估方法和实施机制。推进生态环境损害成本内部化，加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督，完善生态环境损害行政执法与司法衔接机制，提高破坏生态环境的违法成本。完善污水、垃圾处理收费机制，合理制定和调整收费标准。

六、健全生态产品价值实现保障机制，加大政策创新力度

（十八）建立生态产品价值考核机制。探索将生态产品总值核算指标依规纳入地方高质量发展考核指标体系。推动地方探索在以提供生态产品为主的重点生态功能区重点考核生态产品供给能力、环境质量提升、生态保护成效等方面指标；适时推动有条件的地方实行经济发展和生态产品价值“双考核”。适时将生态产品价值核算结果作为领导干部自然资源资产离任审计的重要参考。对任期内造成生态产品总值严重下降的，依规依纪依法追究有关党政领导干部责任。

（十九）建立生态产品价值实现激励机制。鼓励有条件的地方制定生态产品价值实现规划，引导各类市场主体参与生态产品保值增值，依据社会资本参与生态保护修复政策给予重点支持。推动建立生态产品增值奖励机制，研究探索对符合条件的相关企业实施的生态产品增值部分，挂钩给予碳排放权、用能权、排污权等指标配额。鼓励地方政府构建覆盖企业、社会组织和个人的生态产品积分体系，依据生态环境保护、生态产品增值贡献赋予相应积分，并根据积分情况提供生态产品优惠服务和金融服务。引导各地建立多元化资金投入机制，鼓励社会组织建立生态公益基金，合力推进生态产品价值实现。严格执行《中华人民共和国环境保护税法》，根据国家统一部署推进资源税费改革。在符合相关法律法规基础上探索规范用地供给，服务于生态产品可持续经营开发。

（二十）深化绿色金融改革创新。创新绿色金融产品和服务，建设绿色金融特色机构，鼓励地方围绕生态产品价值实现开展绿色金融创新试点，鼓励企业和个人依法依规开展水权和林权等使用权抵押、产品订单抵押等绿色信贷业务，探索“生态资产权益抵押+项目贷”“生态产品价值贷”“节水贷”等多元化融资模式，支持生态环境质量提升及绿色产业发展。积极对接人民银行碳减排支持工具，充分发挥政策性金融的支持作用，加大对生态产品经营开发主体中长期贷款支持力度，提高贷款投放质效。拓宽绿色直接融资渠道，鼓励金融机构创新各类绿色债券产品，支持有条件的绿色低碳企业上市，鼓励政府性融资担保机构为符合条件的生态产品经营开发主体提供融资担保服务，探索生态产品资产证券化路径和模式。各级财政发挥生态产品价值实现领域专项资金作用，积极支持生态产品价值实现工程建设，并保障生态产品价值实现工作经费。发挥政府投资基金引导作用，争取国家绿色发展基金等对我省生态产品价值实现的投入，研究设立相关投资基金。

七、建立生态产品价值实现推进机制，推动工作落地见效

（二十一）加强组织领导。省委、省政府建立健全推进机制，依托省推动长江经济带发展领导小组等议事协调机构，加大生态产品价值实现工作推进力度。省发展改革委会同有关部门和单位做好协调推进工作，建立联席会议制度。各地各有关部门和单位按职责分工，制定完善相关配套政策制度，采取多种方式加大政策培训、解读力度，精准落实实施方案的基本原则和价值取向。

（二十二）推进试点示范。积极推进先行先试，围绕江淮生态经济发展、沿江保护修复和绿色发展、太湖生态系统修复、南水北调水资源保护、低山丘陵资源保护利用、沿海湿地生物多样性保护等方面，开展建立健全生态产品价值实现机制省级试点，重点在生态产品价值核算应用、生态系统保护修复、供需精准对接、可持续经营开发、权益交易、保护补偿、评估考核等方面开展实践探索，及时总结成功经验，加强宣传推广。鼓励南京市优化完善市级生态产品总值核算标准，探索构建政策制度体系。支持相关地区申报国家级试点示范。对建立健全生态产品价值实现机制真抓实干成效明显的试点地区，按照国家要求，研究列入督查激励事项。

（二十三）强化智力支持。依托高等院校和科研机构，加强对生态产品价值实现机制改革创新的研究，强化相关专业建设和人才培养，培育跨领域跨学科的高端智库。聚焦生态产品价值实现基础理论、核算规范、实现路径等方面，培育和规范第三方专业支撑力量，举办系列培训研讨活动，开展生态产品价值实现国内国际交流合作。

（二十四）强化舆论引导。弘扬绿水青山就是金山银山的理念，加大生态产品价值实现宣传力度，深入解读和宣传生态产品价值实现机制的理论内涵、创新做法、典型案例。通过新闻媒体和互联网等渠道，加大生态产品宣传推介力度，提升生态产品的社会关注度，增加人民群众的参与度和获得感。

（二十五）推动督促落实。将生态产品价值实现工作推进情况作为评价党政领导班子和有关领导干部的重要参考。梳理评估修订生态产品价值实现相关地方性法规、政府规章和政策文件，提高法治化保障水平。省发展改革委会同有关方面定期评估工作落实情况，重大问题及时向省委、省政府报告。